試論我國公共政策公共性偏離及其矯治

曾娟蘭

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541006）

公共政策是政治輸出系統(tǒng)的重要產(chǎn)物，是“實現(xiàn)公共意志，滿足社會需要的公共理性和公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)公眾和社群的行動指南或行為準則，是由特定的公共權(quán)力機構(gòu)制定并由社會實施的有計劃的活動過程。[1]”其基礎(chǔ)功能在于有效解決社會問題和對社會稀缺資源進行合理有效的配置。

一、公共政策的公共性偏離不容忽視

《漢語大詞典》中，“公共”是指“公有的，公用的，公眾的，共同的”。公共性指的是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”。[2]盡管“公共”的概念不斷發(fā)生變化，但均強調(diào)多數(shù)人共同或公用的涵義。公共政策公共性有三個基本維度：公正性、公平性、公開性。[3]公共性是公共政策目標的選擇，它指導(dǎo)并規(guī)范著具體的政策目標，為公共政策的執(zhí)行提供行動導(dǎo)向。公共性作為公共政策區(qū)別于其他政策的本質(zhì)屬性，顯示著我國政府公共管理的核心價值。伴隨社會的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，公共性問題一度被忽視，社會資源分配不均與公共利益受損引發(fā)了各類社會矛盾。

公共政策公共性偏離作為我國政策研究的嶄新視角，其研究意義在于要強調(diào)公共性是公共政策的本質(zhì)屬性和價值取向從而矯治公共政策公共性偏離問題，重建公共政策的公共性。

二、我國公共政策公共性偏離的表現(xiàn)形式

新中國成立后，我國實行了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，政府通過垂直的行政領(lǐng)導(dǎo)進行管理，社會成員的積極性與自主性受到了抑制。改革開改以后，“計劃經(jīng)濟體制”逐漸淡出歷史舞臺，但在計劃經(jīng)濟體制長期影響下，公共政策的公共性沒有被重視起來，產(chǎn)生偏離也是不可避免的。因此，黨的十八大報告指出：要“深化行政體制改革。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。[4]”我國公共政策公共性偏離主要表現(xiàn)在公共性的缺位及公共性的缺失等方面，具體表現(xiàn)形式多種多樣。

（一）公共性的缺位

1.政府的不作為與作為不到位

改革開放使社會結(jié)構(gòu)與需求發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，民眾的基本需求得到了極大的滿足，公共性需求（公共就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共教育、社會保障等）也隨之大大擴張。社會快速增長的公共需求使政府公共供給能力面臨巨大的壓力。由于受全能政府理念的影響，政府缺少對公眾需求的深入了解，一方面政府無法將民眾的需求通過公共政策進行調(diào)整，因而無法對公眾的需求做出及時的回應(yīng)，導(dǎo)致政府的無作為；另一方面對公眾需求的不了解可能會出現(xiàn)供給不足或過剩的現(xiàn)象，使政府作為不到位，工作低效，直接造成公共資源的浪費。

2.重“效率”輕“公平”

改革開放以后，政府開始轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，但改革過程中由于過于強調(diào)“效率優(yōu)先”的價值取向而忽視社會公平，造成了政府某些公共性的缺位。一是政府公共性縮小。在市場化的推動下，一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共職能被推向市場或社會，出現(xiàn)政府公共性削弱、偏離。造成如看病難、上學(xué)難、買房難等社會問題。二是社會公平問題突出。社會分配缺乏公平，潛在的矛盾增加；社會兩級分化嚴重。

（二）公共性的缺失

1.對物質(zhì)享受的過分追求

市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，使人們對物質(zhì)的自然欲望和需求得到大大的釋放和爆發(fā)。許多人過度的追求物質(zhì)享受，甚至異化為物質(zhì)和金錢的奴隸，社會公共精神面臨嚴重的危機。人們在喪失了遠大的理想和奮斗目標后，更談不上社會公共責(zé)任。而公共性的生長離不開公民的公共精神與公共意識的滋養(yǎng)。

2.政府不正當作為

政府的不正當作為包括：一是地方保護主義。以地方利益為本位的地方保護主義使地方政府“在處理全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關(guān)系時，為了保護眼前利益與局部利益而損害長遠利益和全局利益的錯誤做法。”[5]加上政府對市場過度的干預(yù)，阻滯了統(tǒng)一市場的形成與自由發(fā)展。二是嚴重的部門利益傾向。這主要是體現(xiàn)在立法過程中，政府有些部門企圖通過立法程序強化本部門的權(quán)力和利益而忽視了自身的職責(zé)，甚至削弱其他相關(guān)部門的利益。三是權(quán)力尋租。權(quán)力尋租行為嚴重損耗社會資源，侵吞社會福利，這也是當前公共政策公共性偏離的重要因素。

三、矯治公共政策公共性偏離的基本對策

（一）政府層面：建立國家共同體認同，突出公共性

要凸顯公共政策的公共性，離不開一個能體現(xiàn)公共意志和公意選擇并保障社會公共利益的具有共同認同的共同體。

1.要加快政治體制改革，擴大公民政治參與的廣度和深度，鼓勵公民參與國家與社會公共事務(wù)管理。

2.要維護社會公平與正義。通過建立健全的政府回應(yīng)機制，切實做到為公眾辦實事，有效應(yīng)對新時期所發(fā)生的各類群體性事件，提升政府的回應(yīng)力與社會公信力，保障公眾的生命財產(chǎn)安全。

3.要加強政府的文化創(chuàng)新，強化政府公共服務(wù)的職能。政府的文化創(chuàng)新要牢牢把握政府職能轉(zhuǎn)變的要意，強化政府的服務(wù)性職能，尤其是在公共物品與公共服務(wù)上要突出政府職能的公共性。

（二）社會層面：重建政府與社會的和諧關(guān)系，培育良好的社會組織

良好的社會組織與公共精神是實現(xiàn)公民參與社會公共生活的前提和基礎(chǔ)。

1.首先要大力發(fā)展社會中介組織的力量。國家要給社會組織的發(fā)展創(chuàng)造寬松和諧的環(huán)境，使社會組織擁有相對的自主權(quán)，形成國家和社會組織的良性友好互動，矯正國家和社會發(fā)展的失范行為。而社會組織的發(fā)展也能對公共權(quán)力產(chǎn)生一定的制衡效果，有效防止公共權(quán)力的異化與尋租。

2.“公民通過參與各種志愿性社團組織所形成的平等、互惠、信任、尊重、自律、合作等重要規(guī)范，正是維系民主和促進發(fā)展不可或缺的社會資本，也正是公共精神得以發(fā)展的基本前提和重要基礎(chǔ)”[6]。這對增強公共政策的公共性發(fā)揮著重要的作用。

（三）公民層面：增強公民的政治參與意識，培育公共精神

衡量現(xiàn)代民主政治程度的一個重要指標是公眾的政治參與程度。增強公民政治參與的意識，提高政治參與的熱情，鼓勵公民積極參與公共生活的實踐和事務(wù)管理，對于保障公共政策公共性有著重要的作用。當然，公民政治參與意識的提高離不開良好的公民教育。不僅要培養(yǎng)公眾良好的民主意識、責(zé)任意識，不斷提高公民的政治參與能力和自我管理能力，而且要樹立符合社會主義現(xiàn)代化的核心價值觀和道德精神，將公共的理念與價值觀轉(zhuǎn)化為共同的意志和信念。要堅定不移地遵循以公共利益為出發(fā)點和落腳點的原則，使公民有效參與社會公共事務(wù)的管理，形成公正良好的公共精神。

[1]陳 潭.公共政策學(xué)[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?002.

[2]王保樹，邱本.經(jīng)濟法與社會公共性論綱[J].西北政法學(xué)院學(xué)報，2000，（3）.

[3]陳 潭.公共性：公共政策分析的一般范式[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2002，（4）.

[4]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012.

[5]吳光蕓.公民公共精神與民主政治建設(shè)[J].理論探索，2008.（1）.

[6]任志安.公共精神的培育與構(gòu)建和諧社會[J].赤子，2012，（17）.