大型活動安保中的區(qū)域警務合作機制研究

武西鋒，高振峰

(中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110854)

當前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，社會的開放性、動態(tài)性和區(qū)域間的交融特征日益明顯。公安機關(guān)面臨的重大活動安保任務越來越需要多地、多警種密切協(xié)作配合。在總結(jié)北京奧運會等重大活動安保經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)形勢發(fā)展需要，公安部適時出臺了《關(guān)于在全國公安機關(guān)加強警務合作的指導意見》，為新時期警務模式創(chuàng)新指明了方向。加強新警務合作機制建設(shè)，既是對公安機關(guān)優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承，又是適應現(xiàn)代警務需求的變革和創(chuàng)新。與此同時，我國舉辦的大型活動越來越多，規(guī)模越來越大。重大活動安保要求之高、風險之大、警衛(wèi)任務之重，超出傳統(tǒng)警務模式的承載能力。因此，必須根據(jù)中央要求，發(fā)揮警務合作的優(yōu)勢，整合區(qū)域警務資源，共同做好大型活動安保工作。

一、區(qū)域警務合作在大型活動安保中的必要性

(一)大型活動概念辨析

大型活動安保是公安機關(guān)的主要日常性業(yè)務之一，大型活動在概念上主要有以下幾種觀點:

大型活動，是指由單位(社團)主辦或政府組織，在特定時間內(nèi)，面向社會臨時占用或者租賃公共場所舉辦的，由不特定多數(shù)人參加的公共活動［1］。

大型活動，又稱大型公共活動，是指在特定的時間、空間所進行的，有眾多人員參加的，具有一定影響的有益的社會活動［2］。

大型群眾性活動，簡稱大型活動，是指租用、借用或者以其他形式臨時占用場所、場地，面向社會公眾舉辦的文藝演出、體育比賽、展覽展銷、招聘會、廟會、燈會、游園會等群體性活動。①北京市大型群眾性活動安全管理條例(2005 年9 月9 日北京市第十二屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過，2010 年7 月30 日北京市第十三屆人民代表大會常務委員會第十九次會議修訂)。

大型群眾性活動，是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數(shù)達到1000 人以上的活動。②中華人民共和國國務院令(第505 號)，大型群眾性活動安全管理條例(2007 年8 月29 日國務院第190 次常務會議通過，自2007 年10 月1 日起施行)。具體包括:體育比賽活動;演唱會、音樂會等文藝演出活動;展覽、展銷等活動;游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會等活動;人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。

第一，大型活動的舉辦主體是法人或者其他組織。大型活動的舉辦主體發(fā)生過變化。《群眾性文化體育活動治安管理辦法》(已廢止)③2010 年11 月26 日，時任公安部部長孟建柱簽發(fā)了中華人民共和國公安部第114 號令，命令中提及:“1999 年11 月18日由公安部發(fā)布施行的《群眾性文化體育活動治安管理辦法》(公安部令第44 號)，現(xiàn)予以廢止。”第三條規(guī)定，公民可以成為大型活動的舉辦主體。但是，根據(jù)《大型群眾性活動安全管理條例》(以下簡稱《條例》)第二條的規(guī)定，公民個人被排除在外，不再具有申辦大型活動的主體資格。第二，大型活動是對社會有益的活動，這就排除了非法集會等危害社會的活動。第三，大型活動必須是面向社會公開舉行的，由不特定多數(shù)人參加的活動。如果面向的是特定人群，即使參加人數(shù)眾多，也不屬于《條例》調(diào)整范圍。

(二)區(qū)域警務合作的概念

20 世紀50 年代，我國實行的是計劃經(jīng)濟管理體制。這一時期，社會相對較為靜態(tài)、封閉，社會治安狀況變化比較緩慢，需要跨地區(qū)、多警種協(xié)作的警務活動不多，跨區(qū)域警務合作的需求并不突出。

進入20 世紀80 年代，我國進入了改革開放的春天，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公安機關(guān)通過人口管理達到社會管理的傳統(tǒng)警務模式受到挑戰(zhàn)。這在客觀上要求傳統(tǒng)的警務模式必須改革。

尤其是進入21 世紀之后，改革開放向縱深方向發(fā)展，社會治安形勢也出現(xiàn)了很多新情況，公安機關(guān)在重大活動安保警務模式等方面也必須做出相應的回應。過去傳統(tǒng)的警務模式不足以完成重大活動安保等警務任務。正是這種警務實踐需求催生了區(qū)域警務合作的發(fā)展，各地公安機關(guān)開始不斷嘗試彼此間的協(xié)作與配合，并取得了一定的成效。

所謂區(qū)域，經(jīng)常在兩種語境下使用。一是在自然地理語境下使用，是指具有某種自然地理上的相似性，位置上互相聯(lián)系的空間。第二，是在管理學語境下使用，是指以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，國家為了政治統(tǒng)治、行政管理和公共服務的需要而建立的地區(qū)管理。區(qū)域警務合作中的“區(qū)域”兼采上述兩種語境，是一種在自然地理基礎(chǔ)上，以行政區(qū)劃為主導的區(qū)際聯(lián)合。所謂警務，就是警察公務活動，是警察機關(guān)根據(jù)法定職權(quán)或依照行政命令而采取的各項行動的總稱。在此基礎(chǔ)上，區(qū)域警務合作是指地理位置具有相關(guān)性的不同行政區(qū)劃的公安機關(guān)，按照協(xié)議結(jié)合起來形成的具有區(qū)域性特征的警務聯(lián)合體。

(三)區(qū)域警務合作是完成大型活動安保任務的重要保證

近年來，隨著我國綜合國力的提升，國際影響力不斷增強，我國承辦的中非峰會等國際性活動不斷增多，還有奧運會等重大洲際賽事活動，同時我國國內(nèi)也有自主舉辦的全運會等綜合性賽事，這些活動級別高、影響大、歷時久，要人警衛(wèi)對象多，安保任務繁重。根據(jù)奧運會等活動安保工作經(jīng)驗，開展區(qū)域警務合作是完成活動安保任務的重要保證。

二、區(qū)域警務合作機制在大型活動安保中的框架

近年來，在北京奧運會等大型活動安保工作中得到檢驗的區(qū)域警務合作機制逐步趨向成熟。其中，實施“護城河”工程、建立國家層面指揮中心在內(nèi)的多級指揮體系等做法更是被運用在上海世博會、廣州亞運會等重大活動安保工作中。

對此，公安部黨委審時度勢，在科學分析、準確研判治安形勢的基礎(chǔ)上，于2010 年6 月作出了建立區(qū)域警務合作機制、加強區(qū)域警務合作的重大決策。

在2010 年6 月26 日至29 日舉行的全國公安機關(guān)社會管理創(chuàng)新工作座談會上，孟建柱同志明確提出，公安機關(guān)社會管理創(chuàng)新，是整個社會管理創(chuàng)新的重要組成部分，要充分發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢，完善部門合作、區(qū)域警務合作、警種合作機制，形成社會管理整體合力，積極推動社會管理工作社會化。

這是歷史性的跨越，區(qū)域警務合作機制建設(shè)的大幕由此拉開。此后，全國各地區(qū)域警務合作機制陸續(xù)建立，地區(qū)間警務合作機制如雨后春筍般涌現(xiàn)。在公安部的大力推動下，地方公安機關(guān)積極響應，很快行動起來。2010 年9 月1 日，蘇浙皖滬三省一市在上海簽署了《蘇浙皖滬三省一市公安經(jīng)偵區(qū)域警務合作框架協(xié)議》，三省一市公安機關(guān)區(qū)域警務合作以聯(lián)勤指揮為龍頭，以情報信息為紐帶，以項目化推進為依托，以制度保障為支撐，確保區(qū)域警務合作常態(tài)長效，提升了蘇浙皖滬三省一市公安機關(guān)應對突發(fā)性事件和重大活動安保的能力和水平。這是蘇浙皖滬公安經(jīng)偵部門率先在全國公安經(jīng)偵系統(tǒng)創(chuàng)新建立的區(qū)域警務合作機制。由此拉開了全國范圍內(nèi)區(qū)域警務合作建設(shè)的序幕，區(qū)域警務合作從理論開始進入實踐操作階段。緊接著，由遼寧牽頭，經(jīng)過與吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古三省區(qū)公安機關(guān)的共同努力，2010 年9 月10 日至11 日，東北地區(qū)警務合作暨首屆聯(lián)席會議在遼寧召開，建立了東北地區(qū)(蒙遼吉黑)警務合作機制及其區(qū)域警務合作組織機構(gòu)，簽訂了四省區(qū)公安機關(guān)合作協(xié)議，明確了協(xié)作任務，區(qū)域警務合作在東北地區(qū)實現(xiàn)了有效運行。其目的也是為了進一步整合警務資源，深化協(xié)作配合，以全面提升公安機關(guān)聯(lián)合指揮作戰(zhàn)能力，完成重大活動安保，有效維護東北地區(qū)社會穩(wěn)定。2010 年9 月26日，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、山東七省區(qū)市在北京簽署《環(huán)首都七省區(qū)市區(qū)域警務合作機制框架協(xié)議》，按照權(quán)利對等、任務共擔、合作共贏的原則，七省區(qū)市建立警務指揮聯(lián)勤聯(lián)動機制，遇有重大緊急突發(fā)案(事)件、重大活動安保時，由屬地公安機關(guān)省級指揮中心召集，集中調(diào)警，實施跨區(qū)域、多警種合成作戰(zhàn)。2010 年10 月15 日，依托簽訂的《西北地區(qū)(陜甘青寧新兵團)警務合作機制》，西北地區(qū)警務合作機制建立。2010 年11 月21 日泛西南(重慶、四川、云南、青海、西藏和貴州)警務合作聯(lián)席會首屆會議在重慶召開，會議共同商議泛西南警務合作的相關(guān)事宜。2010 年12 月6 日，安徽、江西、河南、湖南、湖北五省正式建立中部五省警務合作機制。這些實踐為區(qū)域警務合作機制建設(shè)明確了基本原則、方向、模式和操作程序，為不同區(qū)域警方共同致力于加強警務交流與合作，共同維護地區(qū)安全和社會穩(wěn)定提供了理論和實踐基礎(chǔ)。

全面加強區(qū)域警務合作，是公安機關(guān)實施區(qū)域警務合作戰(zhàn)略布局的一次新的警務革命，是公安工作新一輪思想解放的重大成果，是深入推進公安事業(yè)社會管理創(chuàng)新發(fā)展的重要實踐，必將對全國社會穩(wěn)定大局的鞏固與發(fā)展產(chǎn)生積極而深遠的影響。

三、區(qū)域警務合作機制在大型活動安保中的基本思路

近年來，區(qū)域警務合作在北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會等重大警務活動中，取得了突出成效。但是，區(qū)域警務合作機制尚處于探索發(fā)展階段，要充分發(fā)揮其在大型活動安保工作的作用，當務之急是理清思路，明確區(qū)域警務合作的基本原則，明確警務合作在大型活動安保中的具體需求。

(一)區(qū)域警務合作在大型活動安保中的基本原則

根據(jù)公安部《關(guān)于全國公安機關(guān)加強警務合作指導意見》，結(jié)合大型活動安保工作實際，大型活動安保中區(qū)域警務合作有四大原則:

1．圍繞中心、服務大局。圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大形勢，立足服務經(jīng)濟社會發(fā)展的總要求，緊扣各級黨委、政府的中心工作，緊密結(jié)合大型活動安保工作需求，積極推進警務合作。

2．簡便高效、服務實戰(zhàn)。不斷豐富合作內(nèi)容、創(chuàng)新合作模式，建立各類簡便、高效和易于操作的警務合作運行機制，切實提高合作效能。貼近實戰(zhàn)，圍繞大型活動安保具體需求，在信息資源共享、大型活動突發(fā)事件處置、重點人員管控、涉警輿情引導、交通安全檢查等方面，形成集約高效、互利共贏的警務合作局面。

3．常態(tài)合作、應急聯(lián)動。采取召開聯(lián)席會議、定期通報情況等方式，加強公安機關(guān)區(qū)域、警種和政府有關(guān)部門之間的日常聯(lián)系協(xié)作，建立應急聯(lián)動機制，對緊急事項，即時研判、聯(lián)合應對。采取高層定期會晤、基層常態(tài)磋商、情報及時交流通報等方式，加強合作。

4．資源共享、互助共贏。最大限度地整合公安機關(guān)內(nèi)部的情報信息、專業(yè)人才、緊缺裝備、專業(yè)基地等警務資源，最大限度地共享政府有關(guān)部門的各類信息資源，切實提高公安機關(guān)的實戰(zhàn)能力和水平。充分考慮各方合作需求，明確責任、義務，有效調(diào)動合作各方的積極性、主動性。

(二)區(qū)域警務合作在大型活動安保中的具體需求及實踐

1．建立聯(lián)勤指揮機制

根據(jù)大型活動安保實際需求，結(jié)合相關(guān)合作方公安機關(guān)實際特點，屬地公安機關(guān)依托區(qū)域警務合作機制，應牽頭建立適應安保需求的聯(lián)勤指揮機制。上海世博會安保中，蘇浙皖滬四地公安機關(guān)指揮中心建立了“由發(fā)起方行使主導指揮，協(xié)作方積極快速響應”的常態(tài)化聯(lián)勤指揮機制，在重大活動安保和重大突發(fā)事件處置中互派工作組，江蘇、浙江兩省公安廳派員進駐上海市安保指揮中心，實行集中辦公、互通信息，聯(lián)合指揮相關(guān)公安機關(guān)協(xié)同行動，部署落實“環(huán)滬護城河”各項管控措施，切實提升安保能力，有效保障了世博會安全。

2．建立情報信息共享機制

情報工作是重大活動安保工作的生命線，是警務行動的指引。首先，要理順機制。依托區(qū)域警務合作機制，成立情報中心，按照統(tǒng)一部署、分工負責的方式，將各部門歸口管理的情報信息集中起來。其次，要對情報信息區(qū)分層次。根據(jù)安保需求，注重行動性、破壞性、內(nèi)部性的情報信息。遼寧“十二運”期間，公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門及時發(fā)現(xiàn)并處理了不良信息500 多條，發(fā)現(xiàn)有針對性的重大危害信息20 余條，對相關(guān)違法行為人及時予以立案查處。再次，要提升情報信息研判能力。情報中心要建立研判會商制度，遇有重大情報，隨時研判，集中研判，及時部署行動。

3．建立公路檢查站查控堵截機制

通過區(qū)域警務合作機制，在活動舉辦地周邊界限建立公路檢查站，為大型活動編制嚴密的安全“過濾網(wǎng)”，是大型活動又一安全屏障。上海世博會期間，依托警務合作機制，在上海周邊建立了78 個水陸治安檢查站，對進入上海的人員、車輛、船舶、物品進行嚴格的安檢。嚴格危險物品、管制刀具、槍支爆炸物品管理。數(shù)據(jù)顯示，上海世博會安保，僅在陸路查控方面，蘇浙2 省就檢查了入滬車輛2000 萬輛次、人員1200 萬人次，查獲各類嫌疑人數(shù)千名，網(wǎng)上逃犯數(shù)百名。山東“十一運”期間，山東啟動20 處環(huán)濟“安保圈”治安檢查站，最大限度地把不安全因素控制在活動城市之外。啟動期間，各警種聯(lián)合執(zhí)勤，執(zhí)勤機制全面啟動，“三大系統(tǒng)”(車輛監(jiān)控、現(xiàn)場監(jiān)控、身份證識別)全面運行。

4．建立重點人員共同監(jiān)管機制

在大型活動安保工作中，要特別重視對重點人的管控。要打破原有的警種界限，將原分屬于不同警種管理的重點人口集中起來，互通信息，集中管理，解決多部門分頭部署、標準不一的問題。對肇事肇禍精神病人加強監(jiān)護和管理，堅決做到不漏管、不失控，堅決防止發(fā)生肇事肇禍行為，為活動安保減少危險因素。

5．建立突出治安問題聯(lián)合整治機制

大型活動舉辦地公安機關(guān)要依托警務合作機制，聯(lián)合合作公安機關(guān)治安管理部門，建立突出治安問題聯(lián)合整治機制。采取定期通報的形式，合作方向牽頭方公安機關(guān)通報本地治安預警信息及可能向鄰近省市蔓延發(fā)展的重大治安動向等情況，在電力設(shè)施、油氣管道安全防護等方面建立緊密聯(lián)系，聯(lián)手組織開展跨區(qū)域行動，集中整治交界處突出治安問題。

6．建立突發(fā)事件應急互援機制

通過加強合作聯(lián)動，組建以公安特警隊為骨干的成建制的應急預備隊，加強有針對性的訓練。在遇有重大警情需要處置時，嚴格依據(jù)《公安特警隊建設(shè)規(guī)范》等文件規(guī)定，提供跨區(qū)域警力支援。大型活動舉辦地根據(jù)可能發(fā)生的火災、交通事故和人員擁擠踩踏等治安災害事故，以及公共衛(wèi)生突發(fā)事件，核生化突發(fā)事件和地震、水災、泥石流等自然災害事故，還要加強與民政、武警等部門的合作，建立應急救援機制，確保一旦發(fā)生類似問題，能夠迅速反應、整體聯(lián)動，共同救援、妥善處置。

綜上所述，我們必須以區(qū)域警務合作機制為依托，圍繞聯(lián)勤指揮等六大重點內(nèi)容，認真總結(jié)，積極探索，不斷深化和拓展警務合作內(nèi)容。從大型活動安保角度來看，區(qū)域警務合作機制可以開發(fā)的領(lǐng)域很多，但是其建設(shè)尚處于探索階段。為了加強區(qū)域警務合作機制在大型活動安保中的作用，當務之急是改變目前“分工不合作”的現(xiàn)狀，通過制度規(guī)范警務合作，克服地域行政區(qū)劃的制約，突破地方警務機關(guān)財務制度的制約，突破地方警務領(lǐng)導人個人觀念的制約，并輔之以一定的激勵機制，確保區(qū)域警務合作穩(wěn)定、健康、持續(xù)常態(tài)發(fā)展，為大型活動安保增加新的動力，提供更大的安全保障。

［1］華敬鋒．大型活動安全保衛(wèi)工作的理論與實務［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2006:1．

［2］熊一新，李健和．治安管理學概論［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2007:183．