賦予工程質量監督機構執法主體地位的探討

陸 軍

江蘇省化工建設工程質量監督站 （江蘇 常州 213001）

工程質量事關人民群眾切身利益和生命財產安全，事關經濟社會發展與社會和諧穩定。依據國務院《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，從1984年9月起，國務院有關部門分別設立工程質量監督機構，對所管工程的質量實施監督管理；2000年1月，國務院發布了《建設工程質量管理條例》，進一步明確了工程質量監督制度的法律地位。然而，由于工程質量監督限于認識水平的歷史局限以及市場化思維對法治理念的錯誤干擾，工程質量監督機構一度被認定為“政府認可的第三方”并實行“自收自支”[1]，其性質和地位始終處于模糊狀態[2]。2013年，國務院按照加強經濟社會事務宏觀管理、把政府該管的事項切實管好的要求，進一步明確了有關部門在工程質量監督管理方面的職責[3]，表明國家高度重視工程質量監督，使重新審視和探討工程質量監督機構法律地位成為可能。

1 工程質量監督機構的主要職責

工程質量監督管理是依法履行工程質量監管職責的政府部門依據有關法律法規和工程建設強制性標準，對工程實體質量和工程建設、勘察、設計、施工、監理單位和質量檢測等單位的工程質量行為實施強制性監督檢查、維護公共利益的具體行政行為。工程質量監督機構作為具體的執行機構，承擔專業性、技術性的日常監管任務，為行政機關履行職責提供技術支撐和專業保障。盡管不同專業監管要求存在差異，但相關工作內容可歸納如下：

1.1 行政管理

受理建設單位辦理工程質量監督手續；制訂工程質量監督工作計劃；政策告知；引導質量創優；誡勉約談；組織或者參與工程質量事故的調查處理；對本地區（行業）工程質量狀況進行統計分析；建立工程質量誠信制度、分類監管制度、重點監管黑名單制度；形成工程質量監督報告；建立工程質量監督檔案；受理舉報投訴；公開違法信息。

1.2 行政檢查

抽查法律、法規和工程建設強制性標準的執行情況；抽查勘察文件、設計文件質量；抽查主要建筑材料、建筑構配件、中間產品（預制件、重要部件）、關鍵設備的質量；抽查涉及主體結構安全（本質安全）和主要使用功能的工程實體質量；抽查有關單位和人員履行法定質量責任和義務的情況。

1.3 行政確認

對建設工程竣工驗收的組織形式、程序和依據標準實施現場監督并依法提出竣工驗收備案管理意見或向竣工驗收委員會提交工程質量監督報告。

1.4 行政處理

對檢查發現的質量問題（隱患）責令改正或者停工整改；對違法違規的質量驗收行為責令改正、中止驗收或者予以否決。

1.5 行政強制和行政處罰

依法查封、扣押進入工程現場的假冒偽劣或涉嫌假冒偽劣的建筑材料、建筑構配件和設備；對工程質量違法行為提出處罰建議或依職權實施處罰。

1.6 案件移送

將涉嫌違反產品質量法律法規的行為或者線索移送產品質量監管部門；發現違法行為涉嫌犯罪的移送公安機關或者檢察機關查處。

顯然，除行政管理職責外，工程質量監督涉及的主要工作內容（行政檢查、行政確認、行政處理、行政強制和行政處罰、案件移送）均屬于行政執法范疇。

2 工程質量監督機構權限現狀

工程質量監督按專業實施，涉及建筑、水利、交通運輸、電力、煤炭、冶煉、石油天然氣、石油化工、海洋石油、化工、核工業、人民防空等專業領域[4]。由于缺乏頂層設計，體制機制各異，格局紛繁復雜，總體上執法權限都存在不同程度的缺陷。

1）行政機關依法委托的事業組織：審批或登記設立的事業單位，如國家鐵路局工程質量監督中心、福建省交通建設質量安全監督局、河北省石油化工建設工程質量監督站、天津市建設工程質量安全監督管理總隊等，受有關行政管理部門的委托承擔工程質量監督的具體工作并以委托機關的名義實施行政處罰，監督責任由委托機關承擔。

2）地方性法規授權的事業組織：審批設立的事業單位，如黑龍江省森林工業工程質量監督總站、陜西省建設工程質量安全監督總站、遼寧省交通工程質量與安全監督局等，根據地方性法規的授權，以本機構的名義開展工程質量監督工作并實施行政強制和行政處罰，監督責任獨立承擔。

3）規章或規范性文件授權的部門內設機構：附設于行政機關的內設機構，依據“三定規定”加掛工程質量監督機構的牌子，如水利部水利工程質量監督總站長江流域分站 （水利部長江水利委員會建設與管理局）、民航專業工程質量監督總站西南地區監督站（民航西南管理局機場處）等，根據行政授權以相應的名義開展質量監督工作、實施行政強制或行政處罰，監督責任由行政機關承擔。

4）掛靠社會團體、科研院所、企業集團的其他非企業組織：受政府部門委托組建但未依法取得法人資格，如煤炭工業工程質量監督總站（掛靠中國煤炭工業協會）、工業和信息化部通信工程定額質監中心（掛靠工業和信息化部電信研究院）、江蘇省電力建設工程質量監督中心站（掛靠江蘇省電力公司）等，依托母體開展工程質量監督檢查工作，通常僅擁有行政檢查權。

3 委托執法與授權執法模式的對比

3.1 委托執法

委托執法是行政執法主體依據法律、法規和規章的規定，通過一定的程序將行政機關擁有的執法權交給具有法定條件的事業單位，并由行政機關承擔執法后果的活動?！督ㄔO工程質量管理條例》第四十六條規定“建設工程質量監督管理，可以由建設行政主管部門或者其他有關部門委托的建設工程質量監督機構具體實施”，這是現階段有關行政監管部門委托工程質量監督機構執法的上位法依據。

目前，我國對委托執法尚沒有專門的法律規定，實踐中監督機構主要參照《行政處罰法》第十八條有關行政處罰權委托的規定取得行政檢查權和行政處罰權，不具備行政執法的主體資格，也無須獨立承擔監督責任。但根據《行政強制法》第十七條“行政強制措施權不得委托”的規定，即使面臨緊急情況也無權“為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大”等采取非常措施，在一定程度上限制了其執法功能的發揮。此外，就行政監督而言，委托執法模式沒有實現行政管理權和行政執法權的分立，沒有形成有效、對等的監督體系和制約機制。

3.2 授權執法

授權執法通常包括法律法規授權和行政授權。法律法規授權是指以法律、法規明文規定的形式將特定的行政執法權直接交給具有管理公共事務職能的組織行使。被授權組織享有獨立的行政執法主體資格，以本機構的名義行使包括行政強制權、行政處罰權在內的行政執法權并獨立承擔責任，可以較好地體現權責一致的原則；行政授權是行政組織內部權力分配的特定方式，通常指行政組織內部上級機關以適當的方式把執法權力授予下級行政機關或職能機構，以便其在授權范圍內自主地實施行政執法行為，本質上屬于上級給下級分配或布置任務的領導活動。能夠對工程質量監督機構執法主體資格產生影響的是法律法規授權。

理論上，行政機關應當根據法律、法規的要求直接行使權力、履行義務，但對于一些專業性、技術性很強的工作，行政機關本身難以完成，也沒有必要糾纏。《黑龍江省建設工程質量監督管理條例》、《陜西省建設工程質量和安全生產管理條例》等地方性法規授權工程質量監督機構承擔工程質量監督的具體工作，既體現了實事求是的原則，也是對長期以來工程質量監督機構工作的充分肯定。有關監督機構享有行政執法主體資格后，拓展了執法職權、明確了監管責任、提升了監管效能、體現了法律權威。同時，行政執法權與行政管理權的分立使得行政權力之間形成了監督和制衡[5]。

4 賦予執法主體地位符合行政管理體制改革總體方向

1）簡政放權是轉變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經濟升級版的重要一招。將專業性強的工程質量監督工作通過法規授權轉移給專門的、具有相應技術能力的工程質量監督機構具體實施，賦予相應的主體資格和執法權力，既可以使政府部門騰出更多精力抓大事、議長遠、謀全局，又可以充分發揮工程質量監督機構專業優勢，及時防范工程質量事故和問題，及時查處違法違規質量行為，增強工程質量監督的權威性、時效性，更好地捍衛法律尊嚴、維護公共利益，確保人民生命財產安全。

2）權責統一是行政法治的基本原則，授權工程質量監督機構獨立執法，有利于職責權利的對稱統一，消除有職無權、有權無責等弊端，增強監督人員的責任感、使命感，更好地落實監督責任，強化問責追究，有效防范玩忽職守、濫用職權情況的發生，既是增強政府治理、建設現代政府的內在要求，也是提升政府公信力、執行力和權威性，更好服務社會的有效保障。

3）賦予工程質量監督機構執法主體資格，實現管理權與執行權的相對分離，可以為監督機構“政事分開”、“管辦分離”創造條件，有助于克服體制性障礙?，F行體制下，工程質量監督主管部門往往也是政府（國有）投資項目的“大業主”，不僅存在“同體監督”之嫌，而且無法擺脫政府項目“下級監督上級”難以推進的局面。如果監督機構主要對法律法規和強制性標準負責而不是單純對上級負責，執法環境可以明顯改觀；監督機構與主管部門分離后，監督資源可以變部門資源為公共資源并按照“大部制”構想跨部門整合，將分散在各部門的工程質量監管力量匯聚到一起綜合執法，形成監管合力，重拳打擊工程質量違法犯罪行為，從根本上解決工程質量監管專業邊界不清的現狀，實現全領域、全過程、全覆蓋的“大監督”，從根本上完善國家工程質量治理體系、提高治理能力。

5 結束語

30年的工程質量監督發展歷史表明，工程質量監督已經成為我國工程建設管理的重要組成部分和政府管理工作不可或缺的有效手段。國務院發布的《質量發展綱要》提出了工程質量的總體要求，目標明確、催人奮進。適時研究修訂《建設工程質量管理條例》，在制度設計上動腦筋、在機構設置上下功夫，在職能整合上花力氣，賦予工程質量監督機構行政執法主體地位，全力推動建立更加有利于強化工程質量監管的體制機制，完善工程質量監督制度的頂層設計，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，形成高效監管、責任落實、社會共治的監管格局，實現工程質量監管工作由“量變”到“質變”的飛躍，是深化行政管理改革、提高國家治理效能的客觀要求。

[1]陸軍.工程質量監督機構應當成為法律、法規授權的行政管理類事業單位[J].工程質量，2005,23(3):27-30.

[2]住房城鄉建設部工程質量安全監管司.全國工程質量監督工作調研情況匯報 [EB/OL].(2009-03-26)[2009-03-26].http://www.hbza.gov.cn/Web/Article/2009/03/26/1545402606.aspx?ArticleID=f17937c0-5ffd-4c4a-8c39-f1cedeb43628.

[3]中央編辦綜合司.國務院新組建六部門“三定”規定的制定過程及取消下放行政審批權限的主要考慮[J].中國機構改革與管理，2013(9):8-10.

[4]建設部工程質量安全監督與行業發展司.二十載監督戰線成果累累,新時期質量衛士再譜新篇[C]//中國建筑業協會工程建設質量監督分會.中國工程質量監督二十年.北京：中國建筑業協會,2004:1-9.

[5]黃衛東,胡勝斌,陶潛,等.工程質量監督機構的行政執法屬性探析[J].工程質量,2013,31(8):1-3.