基于能力提升的有限政府塑造

劉東杰

(中共淮安市委黨校，江蘇淮安223003)

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的時代命題。治理體系與治理能力是比政府體系與政府能力更為寬泛的概念，它是一種多元主體協同治理的結構與效度。雖如此，政府體系與政府能力無疑是其最為核心的內涵，甚至于是主體部分。政府能力主要指“現代國家政府即國家行政機關，最大可能地動員、利用、組合、發掘、培植資源，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務，理性地確立社會普遍遵從的正式規則并積極引導更為廣泛的非正式的社會規則，維護社會公平和正義，形成有效調節社會關系和社會行為的制度及其機制，進而在比較的意義上促進國家快速、均衡、持續、健康發展的能力”。現代民主制下，政府能力已成為組織建構與體制改革的核心目標，也是衡量政府效能與合法性的重要指標，無論政府如何改革，都必然要將提升自身管理能力、服務能力作為最終依歸，唯由此，政府的合法性才能得到有效的保障。自從政府作為國家的公權中心出現以來，在歷經了奴隸社會、封建社會、資本主義社會及社會主義社會，其職能總體上呈現出一種擴展的狀態，并一度形成目前廣泛稱謂的“行政國家”，政府的觸角已經深嵌于經濟社會的各個領域。這一擴張有其合理的成分，“政府行政職能的擴展是一種世界現象，也是一種歷史的必然。它一方面反映了當今世界各國對發展問題的重視和關切，另一方面反映了人們對國家職能和傳統法制原理的再認識，同時反映了當今世界的時代特征”[1]。但與這種合理擴張同步的是，政府整體規模的不斷膨脹，致使其陷入了一種體量膨脹與行政效能提升相悖離的矛盾困境，這種“政府所面臨的困境使得高度集權、自上而下壟斷專權的官僚體制顯得過于老態龍鐘、反應遲鈍，在變革和創新方面顯得無能為力”[2]。這使得二十世紀后期以來，改革始終成為政府贏得支持的旗幟。

隨著新自由主義的勃興，肇始于英國的新公共管理運動，使塑造公共職能的市場化、社會化為特征的“小而強”的有限政府成為當下政府改革的一種潮流。有限政府“主張政府權力有限、政府職能有限和政府規模有限”[3]。有限政府的宗旨既反對漠視公權的無政府主義，也不贊同古典自由主義倡導的“最弱意義”的“守夜式”政府，它是一種基于政府職能與權限深度整合，體量最小化而功能最大化的政府組織形式。當前，包括我國在內的世界各國都面臨著社會公共事務與公共問題日益多發化、復雜化的背景，基于政府可支配資源的有限性，采取政府職能的無序擴張來實現有效的“公共治理”已變得舉步維艱，且受到社會越來越多的苛責。故而，打造“花費少，效能高”的有能力的“有限政府”成為時代的呼喚。如何打造能力強的有限政府？在探究這一問題之前，我們應當首先明確一點，即政府能力與有限政府在邏輯上是一致還是悖論？也就是說，有限政府是否必然是有能力的政府？

一、政府能力與有限政府的邏輯一致性

政府能力存在兩個結構性維度：一是客觀的維度。這一維度是能夠以客觀效果呈現的，或以客觀標準衡量的。如，政府以既定的資源為社會提供了更多有質量的某項公共服務，這種公共服務質量是可測量的，數量是可統計的。二是主觀的維度。這一維度受制于政府服務對象的切身感受,是一種體驗式的評價。如，政府為某一地區提供的安全保障。這種安全保障的效果如何，通常是有賴于當地居民的切身感受來做評價的。在許多情況下，即使政府能夠以有效的方式供給盡可能多的此類公共服務，但受制于公眾主觀感受的遲滯性，也可能出現政府短時期內難以獲得較高“能力”評價的現象。一個有能力的政府應是追求主觀評價維度與客觀測量維度高度統一的政府。既然政府能力存在主客觀兩方面的結構性維度，那么自然也存在影響其能力的主客觀兩方面原因。就客觀方面而言，可能起作用的是政府規模、工作人員素質、資源多寡、服務的內容等因素。就政府規模而言，其根本上受制于政府的職能和權限。到底是一個足夠大的政府更有能力，抑或是一個較小的政府更有能力？依據歷史的經驗，這并不存在一個客觀的標準。在古典自由主義時期，人們崇尚“最弱意義”的政府，那時社會公共事務相對單純，政府僅需專注于國防、治安等幾種公共職能，一個國家便可得以有效運轉，因此，如果在此背景下對此類政府進行評判，也可能會獲得較高的“能力”評價；但若放在當下，這種“最弱意義”的政府肯定要成為眾矢之的。進入福利國家時期，就同一時期的我國而言，正是計劃經濟時期，政府對經濟社會的干預逐漸增多變強。這種廣泛的干預，在一定時期內曾獲得了社會的廣泛支持和贊譽，但隨著過度干預帶來的一系列“效率”與“公平”的問題，隨職能擴張變得臃腫的政府又為人詬病，此時政府獲得最多的是“效率低下”的負面評價。因此，我們不能輕易地將政府能力與政府規模設定為正相關關系。

由此可見，有限政府體現在規模的量化上，但并非體量越小就越趨近“有限政府”的本質。“有限政府”是在滿足能力的前提下量的規模最小化的政府。正如歐文·E·休斯所言：“最好的政府并不是那種規模減至最小的政府，而是把政府視為一種重要的、強有力的機構。”[4]現代意義上的“有限政府”作為一種改革理念，已有別于洛克時期，其內在地就要求政府在減縮自身規模的同時，保障行政能力的最大化。古典自由主義時期的政府，我們不能稱之為現代意義上的“有限政府”；同樣，福利時期（計劃時期）的政府亦不能稱其為現代意義上的“有限政府”。故而，我們建構“有限政府”必須基于政府能力的提升。換句話說，“有限政府”與政府能力具有邏輯上的一致性。

二、基于能力提升的“有限政府”塑造路徑

“有限政府”的塑造必須基于合理的公共職能結構，政府職能的任何“錯位”、“越位”或“缺位”都將影響到政府的能力提升。在一定意義上說，政府職能結構是影響有能力的“有限政府”塑造的核心要素。當然，除了政府職能結構的優化外，還需做好諸如政府人力資源管理、工作流程再造、制度理性遵從等工作。具體而言，基于能力的提升而塑造“有限政府”，可以從以下幾個方面著手。

（一）轉移政府公共職能

轉移政府公共職能并不是政府卸責的表現，而是政府進行職能結構重組，以提升自身效能的理性選擇。通過職能的合理轉移，既能有效“瘦身”，又便于集中優勢提升效能。政府轉移公共職能，主要分為內部轉移與外部轉移兩種。內部轉移主要涉及到的是革除中央集權的弊病，將更多權力移交給地方，特別是基層。這里，政府作為一個整體，其公共職能的總量并未發生變化，只是職能的縱向結構出現了重組。這種轉移有利于打破中央管得過死，激發地方積極性和基層治理活力。當然，我們談到轉移政府公共職能，更多的是外部轉移，也就是將政府原本承擔的部分公共職能移交給市場及社會。在我國，計劃經濟時期政府事無巨細地擔負起無所不包的經濟社會職能，形成一種雖然效率不高，但政治責任至上的“全能政府”，這為我國日后的經濟社會、政治行政體制改革帶來了諸多困境。“全能政府”也許是個責任政府，但并不必然是個效率政府和能力政府。因此，推進行政體制改革，實現治理體系及治理能力現代化成為我國當前政治行政領域的頂層設計。轉移政府職能可以通過民營化、合同出租、公私伙伴、社會組織等多種工具，使政府職能市場化、社會化，從而達到政府瘦身，集中精力于更為核心的公共業務，實現“掌舵而非劃槳”的改革目標。

（二）改革公務員制度

“科學的人事行政制度能夠為公共行政管理活動提供有利的人才保障。”[5]公共人事行政制度最為核心的部分是公務員制度。公務員制度是否科學，將在很大程度上影響到政府整體規模及有效性。自從19世紀末現代文官制度確立以來，“公開考試，競爭擇優，政治中立，長久任職”的人事信條就一直被奉為無可撼動的圭臬。其中，“公開考試，競爭擇優”作為一種選人的理性程序，是與現代管理的科學性、理性化與績效相適應的制度選擇，無可厚非。而“政治中立與長久任職”在當前卻飽受詬病。在西方，“政治中立”曾長期被認為是有效克服“政黨分肥”的制度建設，但現實的運作卻給出了較為悲觀的回答：公務員是無法回避政治傾向的。這一點，在我國是不會存在任何爭議的，因為我國是中國共產黨領導下的社會主義國家，公務員作為人民公仆理應具有強烈的政治性。而對于“長久任職”，當下無論是我國抑或西方，都將其視為現代人事行政制度科學化的障礙。如何改革？無論是聘用制、合同管理，抑或是英國式的“執行局”，都是將公務員任職的彈性化作為目標和抓手。目前，我國要打造有能力的“有限政府”也必須基于公務員制度的科學化，其中最重要的一點就是打破公務員事實上的“永業”現象。雖然我國并無任何法律明文規定公務員永久任職，但只有打破“永業”困局，建立彈性的人事制度，使適者繼續，不適者流出，一個高效、強力的人事隊伍才能夠建立起來。

（三）優化政府工作流程

科學管理時期的“時間動作研究”也許是現代流程科學化研究的起點。哈默與錢皮在深研企業流程科學化的過程中，提出了其思想精髓：流程再造。流程再造是一種理念、一種持續不斷的優化過程。政府在公共行政過程中，涉及到諸多的行政流程，每一流程環節是否必要、先后順序是否合理等，都應經得起“質疑”。不合理的流程可能帶來不必要的組織環節，事實上造成機構的膨脹，背離“有限政府”取向。傳統上，公共行政過于注重過程取向、制度取向與內部取向，公共行政即是對各種程序的無偏移遵循。這就衍生了一個問題：一個充滿繁文縟節、混亂的行政流程是否也應被嚴苛遵循？當前在我國，無論中央抑或地方，許多政府部門的工作流程也還存在著繁文縟節、程序欠妥的現象，如有的項目審批需蓋上百個公章就是例證。這種情況為我們提出了一個改革命題：政府要精簡，效率要提高，行政能力要提升，就必須對當前的工作流程進行優化重置：一是清理不需要環節，使流程盡量簡化；二是進行流程環節的重新排列組合，避免流程迂回；三是做好流程銜接問題，使不同部門之間的工作流程能夠有效銜接。

（四）建立制度理性尊重

科層制建立之初，就以嚴格的理性化為特征。在很長一段時間內，理性化即等于效率化。遵循理性化而不是人格化可能存在著以下幾個方面的優勢：一是可避免腐敗；二是保障效率；三是有利于公正。在西方國家，對制度理性的尊重不僅僅是一種道德的要求，更是一種法律的規定性。這一點對我們是有著諸多啟示的。當前，在我國，還普遍存在著重人情人脈，輕制度理性的狀況，即使在對科層制執行較為徹底的政府也概莫能外。不尊重制度理性，給我國政府形象及行政效率帶來了一定的損害和負面影響，政府做得再多，一個視人情大于制度的政府，都不可能會給公眾留下高效率、高行政力的好印象。事實上，過多的個性化和人格化，會使公務人員在“理性”驅使下過多地關注自身目標和需求，以至于出現“帕金森定律”所言及的“盡量增加部屬及彼此制造工作”的“組織病態”，使政府機構區域膨脹與低效。當前，在我國建立對制度理性的尊重，一是要建立“法理化”權威，使組織權威的來源“法理化”而不是“人格化”，能更好地樹立制度的嚴肅性；二是強化外在監督機制，必須放棄組織會自我純化提升的幻想，充分借助外部監督勢能；三是將尊重制度理性上升為道德與法律共治的層面，單純的道德宣傳難以起到應有的約束作用。

基于能力提升的“有限政府”塑造，必須緊緊抓住政府職能轉變、轉移這一核心，同時運用組織制度革新、工作流程再造，以及對制度理性尊重意識的提升，方可順利實現。

[1]張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007：248．

[2]譚功榮.西方公共行政學思想與流派[M].北京：北京大學出版社，2012：62．

[3]唐德龍.有限政府的基本要義與現實訴求[J].北京科技大學（社會科學版），2007(2)：62.

[4]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2012：103．

[5]張康之. 公共行政學[M]. 北京：經濟科學出版社，2003：107．