對農村土地增值收益分配的法律思考

張 慧

一、農村土地增值收益的制度內涵

1．土地收益。是指經營土地所獲得的收益或者報酬，主要包括經濟收益、社會收益和生態收益,本文主要是指經濟收益，其分配主體主要是中央政府、地方政府農村集體經濟組織以及農民。

2．土地增值收益。是指農業用地轉為建設用地并開發后，達到建設用地的某種利用條件而發生的增值，簡單說，就是指土地收益的增加，這主要由于要素的投入而使土地價值增加以及土地供需關系變化。

3．土地增值收益的來源。目前學者們普遍認同的土地增值收益來源主要有：第一，投資性增值。包括土地直接投資性增值和外部投資輻射性增值。前者是將土地作為農地用途時，土地使用者通過投入勞力和物力等使土地單位面積生產力提高，從而使該地塊價值增加；后者是指城市的一些建設性投資對該地塊所產生的輻射作用，使該地塊價格上漲。第二，供求性增值。隨著城市化以及社會經濟的發展，對土地的需求日益增加會造成土地供不應求，導致土地增值。第三，用途性增值。指當土地的投資和供求關系保持在一定水平，某一地塊由低效益用途轉為高效益用途時，地價也會相應提高。

4．土地增值收益的歸屬。在我國，土地增值收益的矛盾主要集中在農地轉非過程中的增值歸屬上，目前，學者對此主要持三種觀點，一是“增值歸公”論，認為土地增值是社會發展的結果，其收益應該歸于社會大眾，而不是歸于私人。二是“增值歸私”論，認為土地增值所帶來的收益應該歸于原土地所有者。三是“公私兼顧”論，即將增值收益給予農民作為補償，并將剩余部分充公。

二、農村土地增值收益分配的現狀

1．土地增值收益分配模式。我國目前土地增值收益分配采用的是政府主導模式，政府直接壟斷城市建設用地，農地轉非須先征為國有，由政府主導統一制定補償標準，這種模式在制定和實施上都存在弊端，尤其各地區經濟發展不平衡，補償標準很難統一，不利于社會的和諧以及農民權益的維護。

2．土地增值收益分配方法。土地增值收益扣除各項稅費后，剩余部分由農村集體經濟組織以及農民個人共同享有，其優點是兼顧了政府、農村集體經濟組織以及農民個人三方的利益，也可以在具體操作中靈活地按照實際情況確定分配比例，但是這種方法只是籠統說明了分配的步驟和利益主體，并沒有對具體方法進行細化，導致了操作中分配標準和分配比例的不確定性、不統一性。

3．土地增值收益中利益主體及之間的關系。一是土地增值收益中的利益主體。現階段，土地增值收益的利益主體有政府、農村集體和農民個人。政府既是利益主體也是分配標準的制定者，農村集體經濟組織是農村土地的所有者，是政府政策命令以及農民實施命令行為的上傳下達的重要中堅力量，農民是土地的使用者，在征地過程中，農民會失去土地的使用權、經營權，得到土地補償費、安置補助費、青苗補償費等相應補償。二是利益主體之間的關系。利益主體之間主要存在以下矛盾：第一，農民與集體的矛盾。我國目前實行的是土地所有權和承包權相分離的產權制度，土地所有者是農村集體而非農民個人，農民只享有土地承包權，在土地收益分配中就產生了矛盾。第二，農民與政府之間的矛盾。政府壟斷了土地交易市場，是補償標準的制定者，在土地增值收益分配過程中，政府權力的濫用以及補償款的截留等激化了矛盾，征地糾紛頻繁發生。

三、對農村土地增值收益分配問題的審視

1．征地補償標準不合理。我國的征地補償屬于不完全補償，補償項目只涉及土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償費，補償標準為前三年土地平均產值的6-10倍，安置補助費標準為4-6倍。這明顯帶有計劃經濟的特征，不能反映農地的經濟產出功能以及市場對土地及地上附著物的真實評價。

2．農民權益保護不到位。土地征用是典型的公權行為，是國家基于公正合理原則對無特定責任人因土地征用所導致的損失給予補償。但由于征地由政府管理和實施，被征地農民只能被動接受，加上征地批準后實施管理不規范，在法律上有沒有明確的相關追究法律責任的規定，征地費用收支管理更缺乏社會監督，導致了違法違紀現象時有發生，嚴重損害農民權益。

3．利益主體收益分配不公。土地征收中增值收益的分配涉及多方利益主體，各利益主體都有特殊的利益訴求，我國土地收益的分配比例，1992年中央政府為40%，地方政府為60%；1994年中央政府為5%，地方政府為95%；1997年全部歸中央政府；1998年中央政府為30%，地方政府為70%。在具體分配中，村集體得到的增值收益僅占總收益的20%—30%，而真正落在農民手里的僅有5%—10%，以這樣的比例進行分配，農民失地后的生活根本無法保障。

4．政府權力濫用。政府作為土地征收的特殊主體,既是土地權使用者也是收益分配者，負責土地征收項目的始終，政府利用強制性土地征用政策，低價征高價賣，從中獲取巨額的土地資本增值收益，農民的土地發展權被無償剝奪，落在農民手中的增值收益又被政府和農村集體經濟組織層層克扣和拖欠。

四、對農村土地增值收益分配的法律建議

1．提高農民征地補償標準。當前我國的征地補償采用“產值倍數法”，這種補償機制忽略了市場經濟因素以及其他因素的影響，所以，應該在土地市場價格的基礎上，遵循國際慣例，按市場價格進行補償。既要對失地農民的當前利益進行補償，也要對其因征地的預期損失進行補償，還要對殘留地的經濟損失與相鄰土地的經濟損失進行補償。

2．提高農民增值收益分配比例。為了強化征地補償制度以保障被征地農民的合法利益以及長遠生計，應當重新調整分配比例，將地方政府的增值收益比例從原來的70%下調到5%-10%，村集體的增值收益比例不變，將農民的增值收益比例從原來的5%—10%上調到70%，要完成這樣的調整，需要調整各方利益主體的利益關系，建立更為科學合理的增值收益分配機制，主要從兩方面著手：首先，改變分配模式。按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則對土地增值收益進行分配。其次，縮小土地范圍。在十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中已經明確提出：“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。”

3．加強增值收益分配的監督機制。一是建立行政機關監督機構，以保證增值收益分配過程的合理合法，減少違法行為的發生；二是建立循環監督機構。在收益分配利益主體中，農民個人處于劣勢，對于土地增值收益分配的不公通常只能被動接受，而建立這樣一個機構，一旦有分配不公或不合理的地方可以舉證并給予相應懲罰；三是完善法律制度。為避免引發社會矛盾，完善法律制度來規范土地征收過程具有重要意義。

4．完善增值收益分配糾紛解決機制。首先，擴大案件的受理范圍。土地征收的各個環節都可能出現糾紛，為了維護利益主體的權益，就要擴大解決糾紛案件的受理范圍。其次，行政與司法審查雙管齊下。征地所引發的爭議由行政渠道進行處理可以提高爭議解決效率，但不能將其作為唯一的解決渠道，應拓寬解決糾紛的路徑，建立多元化的糾紛解決機制。

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