完善農民工社會保障制度研究

劉春春

劉春春/中共江西省委黨?？粕缃萄胁恐v師，碩士（江西南昌330000）。

一、農民工的身份界定

關于農民工的身份界定有不少權威的說法。比如，《中國農民工調研報告》指出:農民工是指戶籍身份還是農民，且有承包土地，但主要從事非農產業、以工資收入為主要來源的人員。鄭功成認為，農民工是社會轉型與制度變遷期間所出現的特殊群體，指在城鎮務工且具有農村戶口身份的勞動者。而楊思遠則認為，農民工是指擁有農業戶口而從事非農經濟活動的雇傭勞動者。

可見，對農民工的身份定義都具備兩方面特征:一是身份是農民，二是從事著非農產業。但在“是否以工資收入作為主要來源”作為判斷標準方面存在一些不同的認識，因為有很多農民到進城后從事私營商業或個體，而不是以工資收入為主要來源。用流行的觀點來看，農民工定義大概可以分為廣義和狹義：從廣義角度來講，農民工包括兩類人，一類是離土離鄉外出務工，進入城鎮從事二、三產業的農村勞動力；另一類是離土不離鄉在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力。在“狹義農民工”的范疇界定上，學術界爭議不大，主要是指前一類人。由于進城農民工引發的種種社會問題遠比在鄉鎮的農民工突出，所以一般意義上的農民工是指“狹義的農民工”。在上述的概念中廣義農民工的范疇包括了“縣域內二、三產業就業的農村勞動力”和“進城務工人員”，因此，也就自然包括自謀職業的企業主、個體工商業戶和個體勞動者等。2006年1月18日，國務院通過了《關于解決農民工問題的若干意見》，這是“農民工”概念第一次寫入中央政府具有行政法規作用的文件。該文件明確指出，農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍，他們戶籍仍在農村，主要從事非農產業，有的在農閑季節外出務工，亦工亦農，流動性強，有的長期在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分。

二、完善農民工社會保障制度的重要意義

（一）構建社會主義和諧社會的內在要求

黨的十六屆四中全會提出構建社會主義和諧社會的要求，六中全會又進一步提出構建中國特色社會主義和諧社會的九大目標和任務。在黨的文件中，第一次把構建“和諧社會”置于同政治建設、經濟建設、文化建設同樣突出重要的地位。和諧社會就是良性運行協調、可持續發展的社會，是公平有序的社會，是體現人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會。其中，“各得其所”的價值目標就是體現社會的公平正義。社會保障制度是通過社會產品的分配和再分配來保障和維持社會成員最低基本生活，體現社會成員之間互助互濟的精神，這些都與和諧共存的社會發展終極目標一致。

弱勢群體是社會保障關注的最重要對象之一，然而，農民工作為社會的弱勢群體之一其享有的社會保障是不合理的。農民工原本在家有土地作保障，可是當他們進入城市從事非農業勞動、離開土地和農業生產之后就失去了土地的保障。農村土地保障的大門已經被關上，城鎮社會保障的大門卻沒有及時為他們打開，這不能算作是“公平”。

（二）實現“中國夢”的必然要求

追求社會的公平正義一直是中國特色社會主義的追求，鄧小平提出“一部分人先富起來，帶動后富”，“三個代表”重要思想提出“中國共產黨人始終代表中國最廣大人民的根本利益”，黨的十六屆三中全會提出以人為本的科學發展觀，十八大報告明確提出“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”，這些表明，社會的公平正義是中國特色社會主義的最高價值目標。

2013年習近平在十二屆全國人大一次會議閉幕會上講話指出，要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，保證人民平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義，在學有所教、老有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，使發展成果更多更公平惠及全體人民。

十八屆三中全會的決議指出，我們推進改革的根本目的是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好。

（三）加快城市化進程的需要

城市化是人類經濟社會發展到一定階段的現象，是社會文明的一個重要標志?！俺鞘谢侵敢粐诠I化進程中，人口、產業不斷地從農村向城市聚集，城市數量和城市人口越來越多的過程?！背鞘谢^程是與人類社會發展伴隨的過程。在此過程中，農村人口迅速集中到城市，城市人口會逐漸增加從而產生城市群，促使城市在政治文化、經濟方面的作用不斷加強。城市的公共設施會逐漸完備系統；從這方面講，城市化和非農化、工業化、現代化是相互促進、相互依存的。

由于歷史原因，我國形成了城鄉分割的二元社會結構，戶籍制度及其附著在上面的社會福利制度呈現了巨大的城鄉差別，農民與市民在養老、醫療及其他方面有著非常大的差別。當前農民工群體在很大程度上還融入不了城市，他們在就業、子女教育、住房等方面遇到了障礙，在這些問題解決之前，農民工成為不了市民，只能做“遷徙的候鳥”，影響城市化的進程。

因此，城市化的關鍵并不是實現土地的城市化，而是實現人的城市化，農民工必須轉化為市民，讓他們擺脫農民身份，給予他們市民的權利，其中最重要的方面是給他們與市民同等的社會保障。

三、建立健全農民工社會保障制度的對策

（一）建立健全農民工養老保障制度

在當前已經出現的許多地方農民工社會養老保險制度和理論發展的基礎上，建立社會統籌和個人投保相結合、基金積累模式和現收現付模式相結合的“混合性”制度是可行的。根據農民工的特點，通過加快農民工社會養老保險制度的建立，促其率先完成從傳統的土地保障到現代社會保障的過渡，是推進城鎮化的戰略需要，是順應經濟發展規律的內在要求，也應該是從中國國情出發的正確政策選擇。

一方面，建立一個適合農民特點的社會養老保險制度，在強制將農民工納入社會養老保險體系的基礎上，設計一種設置5年以上的過渡期過渡性的工作方案，比如規定，凡雇傭農民工的企業必須根據農民工所選擇的繳費率而繳納相應檔次的基本養老保險費，與此同時，制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇。另一方面，在過渡期內實施土地換保障或產品換保障計劃，但置換出的貨幣資金主要用于設立農民工養老保險金的個人賬戶。在完成過渡期并達到勞動關系比較穩定等條件后，該農民工將被直接納入社會保障體系，其農村的產品換算保障個人賬戶轉入城鎮社會養老保險的個人賬戶，實行與城鎮職工相同的即社會統籌與個人賬戶相結合的制度。若不符合條件，該職工在城鎮的社會養老保險關系將被轉入農村的產品換算保障計劃體系。

（二）建立健全農民工醫療保障制度

1.建立滿足農民工特點的醫療保險制度，滿足醫療服務的多樣化需求。農民工群體需求具多樣性，要從促進農村勞動力轉移、推進城市化高度制定多元化的醫療保障制度。除了改善農民工生活和工作環境之外，還要對那些有穩定工作、穩定住所、穩定收入的農民工，納入城市的基本醫療保障范疇，給予與同城鎮職工相同的醫療保險待遇。對那些生活重心仍在農村，沒有脫離農業生產，只在農閑時才外出打工的季節性農民工，要納入新型農村合作醫療制度下，這樣既可以使他們通過外出務工增加收入，又可以得到相應的醫療保障，可以免除其后顧之憂。對于那些已經進入城市工作、生活，脫離了傳統的土地保障范圍，但沒有相對穩定工作和固定住所，流動性強、穩定性差的農民工，要建立全國統一的“流動醫保賬戶”作為一種較為合理的過渡性政策。這樣即使農民工經常變換工作地點，也不必去所在城市醫療保險機構參保和退保。

2.實行農民工大病醫療互助制度，專門用于解決農民工的大病醫療問題。要求農民工參加“農民工大病醫療互助保險”，按4元／人的月標準繳納，用于建立大病醫療互助基金，此費用由農民工個人承擔，增強農民工的保險意識和保險責任。同時，用人單位以上年度當地在崗職工平均工資為基數，繳費率控制在1-3%以內的辦法繳納。在此基礎上，各地應該根據當地財力確定一定的補助資金。除此之外，還要鼓勵和歡迎有條件的組織和個人及社會各界捐款贊助。

設置農民工大病醫療保險“統籌基金賬戶”及“大額醫療費互助保險資金”專戶，為農民工大病醫療提供可靠的基金保障。對于設立的農民工大病醫療保險基金，應該建立嚴格的管理制度，做到專款專用。規定參加大病醫療保險互助的農民工，均可按政策規定享受對應比例的醫療保障，使得農民工敢于看大病。同時，要降低大病保險的起付標準、個人自付比例，使農民工更方便享受到大病保險的醫療待遇。另外，要給少數病種、少數患者的大額醫療費以一定比例的補助。

3.進一步進行醫療衛生制度改革，構建起資源布局合理、機構設置規范、公益職能明晰的醫療衛生服務體系。整合衛生資源，合理配置資源，調整布局結構，進一步規范了衛生機構設置，強化公共衛生服務職能，促進了醫療衛生事業協調發展。目前，醫藥費降價空間非常巨大，減少藥品采購的中間環節，杜絕藥品購銷回扣，降低各類醫藥費，是解決農民工看病難看病貴的重要舉措。另外，還要不斷削減那些不必要的檢查項目和重復化驗項目，大幅度地降低床位費等非診療費用，通過這些舉措更好地維護農民工的醫療保障權益。

（三）建立健全民工社會救助、保險制度

1.設立農民工失業保險基金。失業保險金，是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度。農民工作為勞動者，適合《失業保險條例》第20條規定：“單位招用的農民合同制工人連續工作滿一年，本單位已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據工作時間長短，對其支付一次性生活補助”。由于農民工的流動性比較強，他們很少在一個單位固定地工作很長時間，有些單位不會為農民工購買失業保險，許多農民工被摒棄在失業保險之外。因此，許多專家倡議，可以依照《失業保險條例》的相關規定，設立一個農民工失業保險基金，保障農民工的權益。費用繳納分別由農民工、所在企業（單位）及政府財政投入組成。如果一個農民工按時交了失業保險，那么在其失業2個月以上仍沒有找到新工作的，可申請一次失業保險補貼。

2.建立針對農民工應急救助機制。一是由一些志愿者組織及政府機構對農民工提供法律援助，在其被拖欠工資或其它權益受到損害時，由這些機構對農民提供幫助，維護農民工的合法權益。二是對遭遇重大疾病、意外傷害等災害導致生活陷入困境的農民工,由當地民政部門、公益單位給予臨時性的應急援助。

[1] 國務院研究室課題組.中國農民工調研報告[R].北京:中國言實出版社，2006.

[2] 鄭功成.農民工的權益和社會保障[J].中國黨政干部論壇，2002（8）:22.

[3] 楊思遠.中國農民工的政治經濟學考察[M].北京:中國經濟出版社，2005.

[4] 陳為峰.農民工問題研究綜述[J].內蒙古農業科技，2006（4）:5.