人民調解協議司法確認程序若干問題研究

束傳祥

（安徽大學法學院，安徽合肥 230601）

一、問題的提出

2012年8月通過的新民事訴訟法修正案，于民事訴訟法第十五章特別程序中新列入確認調解協議案件一節。此節程序性法規與新實施的《中華人民共和國人民調解法》三十三條規定相互呼應、承接，是人民調解協議司法確認程序（以下簡稱調解確認程序）的基礎性法律依據。通過調解確認程序的有效運作，人民調解協議可以具備強制執行力，協議內容不再“虛化”，具有權威性的保障。調解確認程序作為司法實踐的新生產物，雖然法律明確了程序的合法性，但相關的程序性疑問仍有不少尚待厘清。諸如設計程序的理念性原則是什么？法院在確認人民調解協議時，其行使的裁判權的屬性為何？行政權抑或司法權？這些貫穿整體程序的理念性問題尚未被系統性梳理。在技術操作層面上。依托《中華人民共和國人民調解法》、《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》（以下簡稱規定）等相關法律及司法解釋，實務界已形成較為穩定的程序運作流程，但若深入程序細節方面仔細考量，一些程序性缺陷仍未得到妥善回答和解決。

二、程序設計的理念

（一）意思自治理念

意思自治理念是調解確認程序的價值精髓之一。意思自治強調人類自覺思考、自我反省和自我決定，在私人和公共生活中獨立思考、判斷、選擇和根據不同的可能行動路線行動[1]254。現代意義上的意思自治理念已不再單純局限于司法領域，而是開始向仲裁及管轄、調解等訴訟領域滲透。體現在調解確認程序上，主要表現：1、在調解確認程序的啟動上，尊重調解主體自愿申請原則，確保雙方當事人共同自愿申請。這是當事人處理私權事務上意思自由稟性延伸下的結果。故而在程序適用范圍上，調解確認程序僅適用于當事人不存有權益爭議的協議。2、在調解協議內容審查過程中，法院須消除自身對協議不當干涉的行為。調解協議內容系雙方當事人合意共識之結果，應得到審判機關的尊重。法院在依職權審查協議之時，對于協議中部分涉嫌違反強制性法律及公共利益之處，應立足于協議全局，駁回申請，要求雙方當事人重新修改。法官不應擅自作出部分協議予以確認的裁定。蓋因調解協議是雙方當事人利益博弈的結果，而部分確認裁定極易造成雙方當事人利益平衡格局崩潰，違背協議一方或雙方的意思自愿，侵犯了私權利益。3、在程序的撤回方面，協議當事人的任何一方均有權在法院尚未作出有效裁定之前申請法院撤回案件，法院不應依職權加以拒絕，即使協議內容涉嫌嚴重違法或侵犯公共利益。

（二）確認裁定權屬性與效率理念

在調解確認程序中,法院確認裁定權屬性是程序運行的基礎性問題，經典三權分立學說認為在國家機器職能上，立法機關享有立法權、行政機關享有行政權、司法機關享有司法權，國家部門之間權力之間相互配合，相互制約。在這種常識性觀念的“熏陶”下，我們一般會肯定這種來源于法院的確認裁判權是純正的司法權。但若對此慎重的甄別，將法院行使的權力一概攬入司法權范疇的做法，其中隱含的劃分標準十分粗糙，模糊了權力屬性。司法權本質是裁判權，在程序方面，司法權具有六個基本特征：被動性、公開和透明性、多方參與性、親歷性、集中性和終結性[2]。就調解確認程序而言，法院行使的裁定權不符合司法權的基本屬性。純粹的司法權行使以存在矛盾雙方及相互爭議的權益糾紛為前提性，維護司法權運作的正當程序則要求：中立性的裁決人，舉行公開的聽審，裁判人兼聽雙方，雙方當事人參與等。而細觀調解確認程序，程序適用的對象指向不存在爭議的協議，故而也無須要求雙方當事人對席聽審。法院行使確認裁決權的意義在于將調解協議的合同效力進一步強化。從職權主義角度來看。法院的確認裁定權帶有強烈的超職權色彩，確認裁定權在本質上不是純粹的司法權。

在確認裁定權非為實質司法權的前提下，調解確認程序在設計理念方面偏重效率價值。一方面考慮到申請確認的案件主要為無權益爭議的案件，當事人的意思表示較為明確，協議主體一般要求案件迅速審結。另一方面法院在審查協議合法性過程中不同程度的依賴于法院職權的有效行使。換言之，調解確認程序的超職權主義審理模式，具備一定正當性。程序的效率價值要求：1、法院應在較短的時限內審結案件，不得拖拉、遲延。對調解協議中涉嫌有損公益及第三人利益之處主動調查取證，詢問當事人。2、當事人應配合法院審查工作，積極主動、完整的提交審查所需的案件材料，不應有意遲延交納。配合法院的調查工作，誠實回答法院詢問。

（三）維護公共利益理念

維護公共利益理念著重體現在法院對調解協議無效認定上，依據高院《規定》，具有下列情形之一的，人民法院不予確認調解協議效力：1、違反法律、行政法規強制性規定的；2、侵害國家利益、社會公共利益的；3、損害社會公序良俗的。法院作為國家審判機關，維護公益是其職責使然。而經法院確認的協議具備合法的強制執行力。一旦損害公共利益的協議獲得法院確認，無疑會對社會造成嚴重的負面效應，有些后果甚至不可逆轉，法院的權威亦會受到侵蝕。從救濟效果角度上來看，大部分侵害公共利益的協議，因受害人數廣泛或受害主體模糊不明，一般難以得到有效的事后救濟，因而法院在程序審查過程中注重公共利益的考量帶有事先預防的性質，尤顯重要。

三、具體程序性問題

（一）程序主管不明

主管問題是程序運轉的基礎性問題，法院調解確認程序所受理的人民調解案件范圍是受限制的。根據高院《規定》第四條，有下列情形之一的，人民法院不予受理：1、不屬于人民法院受理民事案件的范圍或者不屬于接受申請的人民法院管轄的；2、確認身份關系的；3、確認收養關系的；4、確認婚姻關系的。此規定有兩方面缺陷，其中較為明顯的技術性瑕疵，體現在條約第二款、第三款及第四款。身份關系在外延上囊括收養和婚姻關系，將收養、婚姻關系與身份關系并列，未考慮條款本身的簡約性，忽略了條約中款與款之間邏輯關系。另一處實質缺陷，體現在條約的第一款上半部分。在程序主管范圍上，法院只受理民事案件。但民事案件本身就不是確定性概念。案件范圍具有極強的張力。人民法院受理民事案件范圍的擴張是民事審判實踐和訴訟理論相互激蕩、彼此促進的產物。最初,它只是司法實踐中一種實然性的要求和趨勢,隨著訴訟法學理論研究的深入而逐漸獲得理論上的應然性。[3]98民事案件的范圍具有寬泛性和模糊性，它與人民調解案件在外延上不具有等同性。例如人民調解委員會對于民事經濟糾紛幾乎沒有管轄權。[4]8而人民調解案件也不只是涉及民事案件，中國政法大學教授楊榮新認為，人民調解的范圍包括輕微刑事違法行為引起的糾紛,例如,侮辱、誹謗、損害名譽、虐待、干涉婚姻自由等以及違反社會公共道德引起的糾紛。以民事案件作為劃分調解確認程序的主管標準不具有確定性、合理性。建議立法機關將主管范圍定位為具有民事權利義務內容的人民調解協議[5]49。調解確認程序的當事人就人民調解協議訴諸法院，法院應就人民調解協議作出判定。這就意味著協議本身成為了法院審理的對象，訴訟標的即為當事人合意達成的調解協議。因而將主管范圍定位為具有民事權利義務內容的人民調解協議更具有針對性及可操作性。

（二）申請確認程序的主體過窄

在調解確認程序中，法律明文規定了申請主體僅限于雙方當事人共同申請，之所以如此規定，一則為了減少確認裁定出錯的比例，經雙方共同申請的人民調解協議更體現協議的真實性，也更利于協議的有效執行。二則基于程序本身性質的考慮，調解確認程序屬于民事訴訟中的特別程序。民事特別程序體現如下特點：實行一審終審、實行獨任審理、事件的嚴格無爭議性、嚴格的審限、獨立的救濟程序等。特別程序尤其強調案件的無爭議性，因而調解確認程序以雙方當事人合意啟動為前提來保證當事人對案件無爭議性。但雙方當事人合意申請的做法會帶來一些技術性障礙。具體表現為程序啟動難、程序穩定性弱，過分的強調當事人之間的合意，而當事人難免被生活中一些偶然性因素左右，程序流程充滿不必要的變數。

借鑒一下我國臺灣地區相關制度設計，臺灣地區的鄉、鎮、市公所多將調解委員會設置于基層社區。調解委員會主持調解成立后應制作調解書并于3日內報鄉、鎮、市公所7日內送請管轄法院審核。調解委員會依據當事人合意制作的調解書并沒有法律約束力，調解委員會必須在3日內將調解書報鄉、鎮、市公所。在7日內報送管轄法院以便啟動司法審核程序[6]16。

從臺灣地區的確認調解制度中，我們可以明顯發現臺灣地區的司法審核程序尤其強調發揮調解委員會的功能及作用。司法審核程序的啟動由調解委員會申請而非由調解當事人合意申請。反觀我國大陸地區的調解確認程序，與之恰然相反。調解確認程序由當事人合意啟動而非由人民調解委員申請。有鑒于此，筆者提出如下改良措施：在不改變當事人共同申請啟動程序的前提下，尊重當事人意愿，人民調解委員會可以接受當事人委托向法院申請啟動確認程序。之所以如此設計，理由包括：1、這一程序設計充分尊重了當事人意思自治，因為人民調解委員會向法院申請啟動程序需雙方當事人共同委托，方可成行。2、伴隨著人民調解委員會日益規范化、人民調解員日益職業化，人民調解委員會可以承擔此類職能。3、人民調解員可在調解過程中有效得到雙方當事人的委托，由人民調解委員會代雙方當事人申請啟動程序較為便利。

［1］蘇號朋.民法文化——一個初步的理論解析［J］.比較法研究，1997，(3):253-255.

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［3］劉田玉.論人民法院受理民事案件范圍的擴張［J］.法商研究,2004,(1):97-99.

［4］賀欣.我國經濟案件數量近年意外下降的原因考察［J］.現代法學,2007,(1):7-9.

［5］張衛平.人民調解：完善與發展的路徑［J］.法學, 2002,(12):48-50.

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