公眾參與公共政策制定過程中政府與公眾的角色定位

王 力

(西南交通大學公共管理學院，成都 610031)

多年來，我國公共政策的制定一直處在政府的控制之下，政府是唯一的決策者，也是唯一的管理者，同時還是建設者，在這一系列過程中，政府部門既充當運動員，又扮演著裁判員的角色，決策能力有限，管理效率不高，資源不能有效配置，導致公共政策的效益不高，同時造成公眾對政府的長期依賴而缺乏參與意識，形成了“大政府，小社會”的局面。改革開放以來，隨著市場機制的進一步完善，民主化進程的加快，媒體獨立性進一步增強，公眾參與意識得到很大程度的提高，推動著政府向更加透明、高效方向發(fā)展，政府和公眾越來越明晰自己在政策制定過程中的角色，但是現階段的公眾參與還是低層次的參與，還需各方共同努力，完善公共政策制定過程中的公眾參與。

一、公眾參與公共政策制定過程的必要性

(一)公共政策“公共性”的要求

公共政策要獲得正當性并被公眾所認可和接受，就必須考慮到其“公共性”，這是公共政策的最重要特性。公共政策具有公共產品屬性，公共政策的制度對社會和公眾會產生廣泛而深刻的影響，這就對政府決策提出了要求，即在政策制定過程中考慮到公眾的需求，引入公眾參與，以實現公共利益的最大化為目標。公共政策制定過程中兼顧到各方利益，有利于減少公共政策執(zhí)行階段的困難。

(二)公共政策制定科學化、民主化的要求

公共政策制定的重點和難點在于確保政策的科學化和民主化，而我國政府決策部門由于自身知識和能力的有限性，無法掌握公眾多樣化的需求信息，導致其政策的制定缺乏合法性和合理性的基礎［1］。另一方面，隨著市民社會的興起，我國民主化進程順利實施，公眾主體意識不斷增強，越來越多的公眾意識到自己有責任也有能力去影響那些與自己生活關系密切的公共政策的制度與執(zhí)行，并在公共政策過程中發(fā)聲的要求越來越強烈。政府決策部門只有在政策制度過程中廣泛聽取公眾意見，讓公眾切實的參與到政策制度中來，才能最大限度地實現決策的科學化與民主化。

(三)有利于彌補“政府失靈”

公共選擇理論認為國家的決策過程與經濟市場相類似，都是由供求雙方相互決定的過程［2］。政治市場上的政策制定者也是理性的“經濟人”，以個人利益最大化為追求，并不是把公眾利益放在首要地位，這就導致政策的制定偏離公眾的需求和偏好。因此，在具有公共產品屬性的公共政策制定過程中，需要建立公眾參與制度，在不同社會集團之間實現有效均衡，防止公共權力被濫用，從而有效監(jiān)督政府部門在政策制定中的行為，使制定的政策更加合法合規(guī)。

二、公眾參與公共政策制定過程中的政府角色定位

政府部門在公共政策制定過程中，扮演著主要制定者和推動者的角色，同時也是主要的參與者，政府官員如何對待政策制定中的公眾參與直接影響到公眾參與能否發(fā)揮作用。新公共服務理論認為，政府的角色定位應該從社會的直接管理者轉變?yōu)閷ι鐣母鱾€組織或群體的服務提供者，轉變職能，厘清自身的角色定位。

(一)決策體制改革者

隨著經濟快速發(fā)展，社會轉型壓力增大。伴隨著市民社會的興起，公眾的民主意識不斷增強，促使政府轉變職能，在政策制定中更多地分權于社會，還權于公眾。政府日益重要的角色不是在政策制定中獨斷專權的制定者，而是充當不通過利益主體利益訴求的裁判員或者調停者，幫助公眾表達并滿足他們共同的利益訴求［3］。

政府政策制度過程中分權于社會，實質是為公眾參與提供空間，引導公眾參與到政策制定中，改革傳統(tǒng)的自上而下的決策體制，建立上下互動對話機制，構建服務型政府［3］。

(二)公眾參與機制提供者

公眾參與政府制定需要付出一定的時間和金錢，即參與成本?；诠策x擇理論“經濟人”假設，公眾是否參與受到參與成本的影響，導致參與積極性不高。這就需要政府提供完善的參與機制，如建立公眾聽證制度、民意調查制度、社會公示制度等等，完善信息公開制度，在政策制度全過程中保證信息的公開度和真實度，減少參與成本，提高公眾的參與積極性［4］。

(三)公眾參與保障者

廈門市PX項目事件以政府叫停而告終，透過此事件可以看到，地方政府政策制定過程的非程序性、非法定化，主要是缺乏公眾參與的法制保障，而公眾參與法制保障的提供者正是政府部門。政府部門應該制定相應法律規(guī)定，明確公眾參與的程序、主體、方式和途徑等，保障公眾參與的權利。另外，確保行政訴訟、行政復議和行政賠償三大救濟制度的法律效應，保證公眾參與的權利受到侵害時有好的救濟途徑，發(fā)揮應有作用。因此，政府部門應扮演好公眾參與保障者的角色，健全法律法規(guī)制度，法定政策制定程序和公眾參與程序，確保公眾參與權利的落實。

三、公眾參與公共政策制定過程中的公眾角色定位

當前我國公眾參與水平較低，與公眾自身的角色定位也有很大的關系。由于傳統(tǒng)文化提倡“恪守庶民不預政務”，此觀念影響深遠，強調公眾對政府的服從與依附，官本位思想根深蒂固，人治觀念強于法制觀念，這些因素都限制了公眾參與意識的覺醒和應發(fā)揮的作用［5］。因此，在政策制定過程中，公眾也應轉變思想觀念，清晰自己的地位。

(一)公共決策的參與主體

任何一個民主與法治的國家，都會在法律上確立公眾是參與公共決策主體［6］。公共政策關系到公眾的切身利益，對公眾的影響最為直接。因此，在公共政策制定過程中，公眾應意識到自己是參與主體，積極參與到公共政策制定中。公眾必須改變舊有的依附權威以及對政府過分依賴的思想觀念，樹立起參與型的思想觀念，提高參與意識，充分認識到自身的主體地位和權利并加以利用，實現真正的參與。

(二)不斷的學習者

公共政策制定是一個政治性、技術性和專業(yè)性都很強的過程，相關資訊復雜而繁多，這就對參與的公眾提出了要求。不僅需要參與的熱情，還需要具備一定的參與能力。因此，要想實現有效的參與，需要公眾不斷加強對自身的教育和培訓，學習相關政治知識和技能，提高自身素質，增強參與能力。在這個過程中，公眾就需要扮演好學習者的角色。

(三)政策信息提供者

公共政策的制定是為了實現特定的目標，直接的受影響者即是公眾，而政策的制定必須有群眾基礎才能發(fā)揮政策應有的作用。由于政府部門的有限理性，不可能完全掌握公眾多樣化的需求信息，導致公共政策不能滿足公共利益訴求。因此，公眾參與公共政策制定成為趨勢，一方面公眾從政府方獲取有關公共政策信息，另一方面，公眾主體意識逐漸增強，對政策制定關注加強，同時在參與政策制定過程中表達自己的利益訴求，給政府制定政策提供了相關信息，有利于實現政策制定的科學化、民主化。

四、公共政策制定過程中公眾參與的完善

公共政策制定是公共行政的核心內容，其民主化和科學化直接決定公共行政的整體效率和效能。隨著行政現代化進程的不斷推進，公共政策制定過程中的公民參與將是一個大的走向，向更深層次發(fā)展。這就需要政策制定系統(tǒng)更加成熟更加完備，一方面需要有行業(yè)專家、技術人員等，完善政策制定的咨詢、評價系統(tǒng);另一方面則要求政府制定政策過程中廣泛聽取民意，發(fā)揮民智，提高公眾參與度，完善公民參與系統(tǒng)。為更好更實質性地實現公民參與和政策制定科學化與民主化，完善公眾參與公共政策制定過程的路徑選擇可從政府和公眾兩個方面著手。

(一)政府方面

政府扮演著的角色是決策體制改革者、公眾參與機制提供者和公眾參與保障者，這就要求政府在這些方面做出改變。

作為決策體制的改革者，為了更好地讓公眾參與到公共政策制定過程中，政府必須轉變原有決策體制下的舊有觀念，樹立正確的執(zhí)政理念，以人為本，承認公眾在公共政策制定過程中的主體地位，提倡科學民主的精神和公眾參與的民主觀念。政府應樹立執(zhí)政為民的服務理念，實現“管制型政府”到“服務型政府”的轉變，將服務理念真正落實到實處，在公共政策制定時，將公眾的利益放在第一位，始終明確自己的服務者的角色定位，積極主動回應公眾。

作為參與機制的提供者，需要拓寬公眾參與渠道，發(fā)展符合我國國情的多樣化的參與途徑。在公共政策制定過程中，建立民意調查制度，保障公眾意見能夠暢通傳達，政府可以通過多種途徑發(fā)布政策信息并且了解民意熟知民情。完善社會公示制度和信息公開制度，將政府行為置于陽光之下，使事關公眾切身利益又需要公眾提供理解和支持的政府重大決策在公眾的視野下進行，充分利用公眾的智慧，為公共政策制定獻言獻策。這樣，一方面能規(guī)范政府政策制定行為，防止“政府失靈”;另一方面，公眾參與決策，能夠實現決策的科學化與民主化，有利于政策執(zhí)行。

作為公眾參與保障者，可以從三個方面為公眾參與提供保障。首先，在公眾有參與需求的時候，政府應建立專門的獨立機構來處理公眾的參與申請，并經過政府部門工作人員的審核后，得到相關部門批準后組織公眾參與，并及時將結果向社會和公眾公開。其次，在公眾參與公共政策制定過程中，通過立法的手段確定參與的程序，提供參與場地，確定參與人員和時間，建立法定的公眾參與途徑和方式，使公眾參與成為現實。最后，在參與之后，保障公眾參與效果。政府部門應該設立專門的機構負責公眾參與的宣傳、組織，收集整理公眾提出的意見和建議，并及時對公眾做出回應，將最后的結果及時向社會和公眾發(fā)布。

(二)公眾方面

公眾在公共政策制定過程中扮演著的角色是公共決策的參與主體、不斷的學習者和政策信息提供者，因此也可以從這三個方面做出努力，完善公共政策制定過程中的公眾參與。

作為公共決策的參與主體，公眾也需要轉變觀念，充分認識到自己在國家建設和管理中的主體地位，提高自身的民主法律意識和參與意識，加強對公共政策相關知識的學習，提高自身的參與能力［7］。公眾只有具備了參與的意識和能力，才能有效地參與公共政策制定，提高參與的效率。只有積極主動地參與到公共政策的制定過程中去，才能更好地保障自身的利益。

作為不斷的學習者，需要公眾在參與過程中不斷學習，提高參與能力。公眾參與公共政策制定，不僅需要有足夠熱情，還需要掌握一定的知識，具備一定的參與能力，包括知識、文化、素質等多方面的因素。在現實生活中，科學技術迅猛發(fā)展，日新月異，公共政策制定是一項專業(yè)性與政治性都很強的事物，公眾需要具備一定的文化知識，才能理解相關資訊，如果公眾自身缺乏參與的基本技能，將導致參與的效果較差，不能保證決策的科學化，從而損害公眾和國家的利益。因此，公眾需要加強參與決策能力的培養(yǎng)，不斷學習，著力提高自身素質和參與水平，增強參與的有效性，這是公共政策制定民主化和科學化的基礎。

作為公共政策信息的提供者，公眾在公共政策制定過程中要給政府提供真實可靠的信息，有效地表達自己合法的利益訴求。公共政策制定涉及到社會生活的多個方面，由于政府部門工作人員的有限理性，不可能對公共政策的所有方面都考慮到，不能考慮到每個公眾的利益。為了增強政策的合理性和合法性，制定出高效的政策，公眾需要做出自己的貢獻，根據自己對政策的理解，對政府部門的調研工作給予有效配合，提供公共政策制定的相關信息。

五、結束語

公共政策制定過程中的公眾參與，不僅意味著公眾要積極主動地參與，還需要政府在政策制定中與公眾積極溝通，積極回應公眾訴求，兩者在公共政策制定中進行全面的合作［8］。在這種互動形式中，公眾給政府提供相關信息，并發(fā)表自己的觀點和看法，使政府能夠充分了解公眾的需求，有利于政策制定更加符合公共利益;同時，政府在政策制定過程中引入公眾參與，公眾參與其中，有利于實現自我價值和表達利益訴求，有利于增強公眾對政府的信任，有利于提高公共政策的合法性。

雖然我國現階段的公眾參與公共政策過程尚處于初步階段，公眾參與的廣度和深度不夠，但是隨著政府和公眾逐步明晰自己的角色定位，轉變思想觀念，公眾參與在公共政策制定中必將不斷擴展，發(fā)揮重要作用，并且有利于公共政策的執(zhí)行，促進社會和諧發(fā)展。

［1］徐元善，居欣.公眾參與公共政策制定過程的問題及對策研究［J］.理論探討，2009(5).

［2］許云霄，麻志明.外部性問題解決的兩種方法之比較［J］.財政研究，2004(10).

［3］彭亞洲.公共工程項目中的公眾參與問題研究［D］.上海:上海師范大學，2011.

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［5］陳珂.公共投資建設項目決策中的公眾參與問題研究［J］.科技進步與對策，2009(21).

［6］楊宇，謝琳琳，張遠林，等.公共投資建設項目決策中的公眾參與機制［J］.重慶建筑大學學報，2006(2).

［7］張勁松，林莉.論公共政策制定過程中政府與公民的互動［J］.中共福建省委黨校學報，2006(2).

［8］齊剛，周恩毅.基于利益與認同的城市新型社區(qū)居民參與研究［J］.重慶與世界，2011(11).