論當前依法行政的現實制約及改進措施

孟令輝

(中共濰坊市寒亭區委黨校，山東濰坊 261100)

一、依法行政的內涵及理論必要性

依法行政是法治建設的重要組成部分，依法治國方略也被寫入憲法，這就必然要求建立法治政府，保證國家行政管理依法進行;另一方面，依法行政也是依法治國的核心和關鍵，它對依法治國基本方略的貫徹落實具有重大意義。在我國，依法行政的理論探討和實踐應用是作為依法治國方略在政府行政范疇的具體運用而被提出來的。依法行政被界定為行政機關必須依據法律授權和法律規定，嚴格按照法定權限和程序，行使行政權力，管理公共事務，履行職責，接受監督。

“依法行政的核心、重點、難點是依法行政”［1］，它關系到政府與公民、政府與社會的相互關系。因此，研究依法行政的必要性應該從政府權力的本源上尋找答案。西方自然狀態說指出，人類的最初狀態是一切人對一切人的戰爭，為了不至于在對立中毀滅，理性戰勝了私欲，人們相互間訂立契約，來約束共同的行為，規避相互間毀滅性的戰爭。這里的契約就是最初的自然法，自然法高于一切形式的法律，它甚至高于憲法，是人們約定俗成的一些約定和規則。而政府是人們讓渡出一部分權力，經由所有人同意而成立的，目的是來保護人們的生命和財產。所以，政府應該在自然法的約束下來履行自身職責，維護社會秩序，保障共同體的存續與發展。行政權是政府職能中最重要的一項權力，它是政治意圖和國家政策的執行。并且，隨著政府對社會和經濟生活參與的日益增多，官僚機構的日益發展，行政權在政府與公民、社會的關系中處于越來越重要的地位。因此，依法行政就是要根據自然法的規約，依據行政權力產生的本源，為了保護人們權利和財產的目標來規范和約束行政權力。

因此，對依法行政的必要性需要結合政府在現代社會中的地位來認識。政治是對集體生活的一種安排，行政則是政治的執行，是國家意志的具體實現。它經過政治權威的合法化，建立在普遍認同的基礎上，一方面對整體社會具有普遍的約束力，另一方面行政的執行必須以公共目標為旨向，管理國家和社會事務，才不至于摧毀統治的權威基礎。政府組織是社會中最大的公共組織，它代表的是全體成員的利益，它是由公眾創立，并由公眾選出的代表組成，其目的就是為公眾服務，對公眾負責。實際上，公眾與政府之間是一種委托—代理關系，他們之間形成了一種責任機制。這種責任機制是政府的根本目的和價值所在，政府必須承擔起穩定社會秩序、協調社會關系、引導社會發展的公共責任。因此，政府行使公眾所賦予的職權時，必須體現開放性、程序性、法規性。開放性是指公眾享有參與的權利和自由，程序性指職權行使必須按照既定法規和慣例有序進行，法規性則是說注意國家法律的依據和約束、不得越軌［2］。這也就是依法行政的要求和特點。

孟德斯鳩說過，權力只有到有界限的地方才停止，權力具有自我膨脹性。具體到行政權力，它也有自身的利益和欲望，尤其是隨著官僚機構的膨脹，官僚集團會將行政權力放大以謀求自身利益，這就出現行政機構利益的自主性傾向。另一方面，隨著市場經濟的發展和多種思想的滲入，行政執法過程中出現越來越多的問題，例如有法不依、以權謀私、以權代法、錢權交易等現象。因此，行政權力的行使必須納入到法治軌道上來。現代依法行政理念的基礎來自于歐洲資產階級革命中所提出的天賦人權、分權論、民主自由等思想學說，洛克的分權學說指出國家權力有立法權和執法權構成，不同機關的權力行使要實現分權和相互制約。到1748年孟德斯鳩在《論法的精神》一書中將國家權力分為立法、行政、司法三大部分，早期資產階級思想家提出的分權思想就是依法行政的雛形。它把法治概念作為國家組建的核心元素，行政權力應該受到法律的約束和制約。行政是法律之行政，行政權的履踐實際上是法律的執行。因此，依法行政必然應當是行政權力的題中之義和內在要求。

二、依法行政的現實制約

進入社會主義市場經濟以來，政府在推進依法行政、建立法治政府工作上取得了顯著成就。但必須承認，實現依法行政是一項長期、復雜的系統工程。尤其是當前行政執法中存在著不少問題，這里面既有體制機制上的原因，也有傳統觀念的原因;既有行政主體自身的問題，也有外部客觀環境的影響。

(一)當前中國的經濟社會發展狀況制約著依法行政

法律作為一種上層建筑，是由一定的社會物質生活條件決定的，是對客觀存在及其要求的法律表述和反映，而不是立法者的主觀創造。具體到行政法治領域，無論是行政法的制定和實施，還是對行政行為的監督和約束，都要受到一個國家經濟社會發展狀況的制約。我國正處于社會主義初級階段，生產力發展水平比較低，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾仍然是主要矛盾。社會主義市場經濟體制還存在一個與世界經濟發展磨合、接軌的問題。同時，轉型期的中國已進入改革深入發展的關鍵時期，收入分配不公、民主法治不健全、人口資源環境壓力加大等矛盾和問題日益凸顯。這些都在一定程度上影響到依法行政的推進和發展。

(二)社會群體的法治觀念不強制約著依法行政

就實行法治的需要來說，科學精神、社會契約觀念、公民意識、權利義務觀念、平等自由觀念等理性文化要素有著特別重要的作用［3］。法律信仰是法治社會的重要基礎，依法治國的實現有賴于社會群體法治觀念的確立及對法律的尊重和信任。但我國受到人治思想的影響，人大于法、權大于法的觀念根深蒂固。首先，相對于法理型認同，中國老百姓更傾向于傳統權威性的認同。法理型認同建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令的合法性上，而傳統型建立在相信由傳統授命實施權威的統治者的合法性之上［4］。所以，法理型權威寄托在規則、程序和制度之上，盼望有健全制衡的制度體系。相比較而言，中國老百姓依然寄希望于“青天大老爺”，更期望的是政府清明、官員正氣。其次，社會群體具有濃厚的臣民意識，缺乏權利觀念，不能夠主張和維護自己的合法權益。當違法行政行為侵犯其合法權益時，或者是根本沒意識到，或者是逆來順受、民不與官爭，造成社會群體普遍對權利麻木、對法律救濟疏遠。最后，義務觀念缺乏，缺少自覺守法和履行法定義務的意識，缺乏對法律的理解和尊重，存在認權不認法、怕權不怕法的現象。把法定義務看作是額外負擔，對依法行政行為不理解、不配合甚至抗拒。

(三)執法人員素質參差不齊，人治思想仍然存在

根據中央黨校依法行政課題組2009年調研材料表明，我國行政執法隊伍普遍存在著法律知識欠缺的現象。以某一省級大城市為例:全市54個行政復議機關的170個復議機構的1 200余名應訴人員，沒有法律學歷的占三分之一;全市正式的各級行政執法人員24 939人，法律專科以上學歷的僅占7.6%，高中以下文化的竟占到50%以上。另一方面，法制觀念也比較薄弱。一部分基層行政管理者僅僅把法制停留在口頭上，或者文件上，并沒有付諸實行，認為法治國家的目標“中看不中用”。還有一部分行政管理者存在法律工具主義的觀念，他們意識到了法制的作用，而對于法制的真正內涵和目的認識不清，甚至于把法律的強制性當做他們濫用公共權力的保障和工具。這種觀念催生出一種歪解的“法的工具性作用”的觀念。它的本質還是一種人治思維，必要時揮舞一下“法律大棒”，從而更有力地管理行政相對人。他們往往把法治保障和救濟變成少數人保障自己利益、濫用權力的保護傘。因此，法制工具化并不能形成清明嚴謹的法制環境，相反，它會導致行政機關以權代法變得更加有恃無恐，依法行政也會偏離正規，依法治國的道路也會漸行漸遠。

(四)依法行政的體制機制不健全制約著依法行政

首先，改革開放以來，行政法律制度逐步健全和完善，制定了一大批行政法律法規，如《治安管理處罰條例》《行政訴訟法》《行政處罰法》等基本的行政法律和《稅收征收管理法》《食品衛生法》《環境保護法》等單行的行政法律規范，國務院和其他行政立法主體也針對經濟社會中不斷出現的新問題頒布了針對性的行政管理法規。但仍然存在行政立法滯后的問題，在一些行政管理領域仍然存在法律空白，如新聞自由、公務員財產申報、社會信用等問題還存在無法可依的狀態。并且我國目前沒有一部統一的《行政程序法》，有些法規、規章中既沒有最起碼的程序和時效要求，也沒有考慮到權力的限制和約束。再者，法律法規的可操作性較差，自由裁量度過大。因為有些法律法規對有些事項規定大而化之，說明過于籠統，問題也難以定性，具體操作時也就沒有抓手。還有的缺少立法可行性論證，造成少數法律法規淪為一紙空文。

其次，行政機關違法行政問題也比較突出，存在超越職權、濫用職權、違反行政程序的現象。行政執法問題產生的原因是多方面的:一是權力空白和權力交叉的因素，多頭執法，職能重疊，造成了“有利爭著管，無利爭著推”的現象，執法部門之間爭權奪利，甚至于發生對行政相對人重復處罰、多頭處罰的問題;二是人情的干擾、金錢的誘惑和權力的左右，進而出現徇私枉法、錢權交易、執法不公的現象;三是行政機關責任追究制度的不健全，缺乏具體的、規范的操作程序，導致有些責任并不能落到實處，出現責任不清的問題。

最后，雖然我國行政法制監督制度化規范化體系化不斷提升，執法監督的形式也多種多樣，但在執法實踐中，對行政執法的監督制約作用不明顯，甚至于軟弱無力。監督主體相互之間缺乏必要的溝通和協調，出現推諉謙讓或重復監督;監督對象不清，缺乏均衡性;行政監督乏力，表現為監督缺威、監督缺位、監督滯后［5］。

三、實現依法行政的針對性措施

要消除行政權行使過程中的諸多問題，真正實現依法行政，必須從多方面、全方位著手，尤其是應該從法制宣傳教育、機制理順和政府職能轉變三個方面采取切實可行的措施。

(一)推行法制宣傳教育，建立高素質的行政管理隊伍，培育法律權威觀念和公民意識

一方面，行政權的運作是通過有自主意識和利益傾向的行政管理人員來行使和實現的。因此，依法行政的實現從根本上有賴于高素質行政管理隊伍的構建。但由于受兩千年封建文化和君主專制的影響，一些人的骨子里還仍然殘存著官本位思想，仍然把法律看成是管制老百姓的工具，甚至把“依法治國”曲解為“依法治民”。如何實現思想轉變，實現依法治國，關鍵是約束控制行政權力，真正樹立服務意識、公仆觀念。總的來說就是要確立“法律至上”的意識，行政要從屬于法律，從屬于人民意志。就職權而言，要明確責任意識，行政機關權力的運用和施行是以一定的社會管理和權利保障責任為基礎的，法定職權的行使必須是在法律規定的范圍內。各級政府機關及其工作人員必須在端正思想認識、加強法律法規學習的基礎上，規范自身行為，提升素質能力。定期對行政執法人員組織輪訓，增加法律知識方面的年度考核內容，增強其依法行政的自覺性，使隊伍建設更加科學化、專業化、法制化。

另一方面，就是法律權威意識和公民意識的培育。如果公民都愿意遵守當權者制定和實施的法律，不是因為若不遵守就會受到懲處，而是他們出于確信遵守法律是應該的，那么這個政權就是權威的、合法的［6］。也就是說，人們是否信任法律、尊重法律，直接關系到法律的實施效果。所以，要提高法律公信力，形成一種信任法律、信仰法律、敬畏法律的良好社會風尚。再者就是加強對社會公民的法治宣傳教育及權利本位、權力監督等法律意識培養和傳播。制定法制宣傳教育規劃，采取典型介紹、案例分析、現身說法等多種方法，充分利用報紙、圖書、電視、網絡等載體，深入開展法制宣傳教育，普及法律知識，增強社會法制觀念。“只有法律秩序中的全體成員，將自己作為主體人來意識，對權利侵害有人格上的抗拒感，并毫無后顧之憂，具有堂堂正正主張權利的勇氣，而且感到權利的主張是自己的社會義務等，這些是否存在才是比什么都重要的決定因素。”［7］權利與義務既是法律基本內容的體現，也是法治社會良好運轉的軸心。公民要在與自己利益密切相關的政治生活中表達自己的利益訴求，維護自身權利，履行應盡義務，提高自身的權利意識和主體意識，從聽天由命轉變為理性自覺。因此，公民意識的培育也是法治觀念形成的重要條件之一。

(二)理順行政體制機制，保證行政立法、行政執法、行政監督都規范運行

行政立法方面，要加快立法進程，使行政管理各領域都真正做到有法可依，尤其是針對轉型期中國出現的新問題、新情況，必須盡快制定相應的法律法規，消除立法盲點，避免行政執法過程中的法律真空。提高立法質量，消除行政立法過程中的部門利益、地方利益傾向，擺正立法觀念，理順立法體制。出臺《行政程序法》，規范對政府權力的法律制約，保障公民的權利自由。

行政執法方面，要明確執法主體，對執法機構、執法崗位、執法人員的任務、權限、標準、程序和責任都要明確界定，避免出現責任不清。落實責任追究制度、考核獎懲制度、持證上崗制度和辭退制度，強化執法約束性和規范性。完善執法程序，對行政執法活動的程序作出詳細具體的規定，力求執法有序、運作規范、公正執法。提高行政執法透明度，避免暗箱操作，對于需要公開且能夠公開的事項，一律向社會群體公布，使行政執法活動在陽光下運行。

行政監督方面，要發揮國家權力機關在行政法制監督體系中的龍頭作用，在人大內部設立監督委員會，實現對社會各監督主體統一領導和協調，從而把國家監督、黨的監督、社會組織監督、人民群眾監督真正形成合力［5］。提高社會成員的法制監督意識，疏通公民監督渠道，保障公民知情權，并通過立法進一步具體化，使其切實得到法律保障。提高社會輿論的相對獨立性，規范媒體行為，實現輿論監督法律化。通過行政執法評議考核制、行政投訴制、行政執法錯案追究制，完善內部自控體制，確保行政機關規范執法，使行政執法人員嚴于律己、潔身自好。

(三)轉變政府職能，建設法治政府

我國推行依法行政的目標定位就是建設法治政府，而法治政府應當是服務政府、責任政府、誠信政府、高效政府和程序公開政府。這五個方面也是政府職能轉變的要求。在社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中占據基礎性地位，政府職能應該定位為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。因此，法治政府首先是有限政府，凡是公民能夠自己解決、市場機制能夠有效調節、社會組織能夠自行管理的事項，政府就不應當干預。有限政府還應當執法有據，執法必嚴，在法律規定的范圍內行使職權，法無明確授權不可為，以便更好地保障公民的權利和自由。

法治政府應當是服務政府，要提供優質高效的公共服務和公共產品。因此，依法行政要進一步創新政府管理形式，突出服務屬性，堅持執政為民的根本宗旨;整合行政資源，實現優化配置，提高服務水平和行政效率;推進政務公開，健全聽證、公示制度，保證公平公正;加快政府信用建設，提高政府合法性和公信力。

法治政府還應當是責任政府，依法行政是一種責任行政，行政管理職權的行使是以相應的責任和義務為前提的，強化行政人員權力即義務、權力即責任的意識是培育依法行政法律意識的重中之重。行政人員不僅要正確理解法的價值、作用、基本精神及立法目的，還要提升準確運用法律的能力素質，處理好權與法、權力與權利、權力與責任等重要關系。因此，實現依法行政必須要加快政府職能轉變，積極建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的法治政府。

［1］應松年.依法行政論綱［J］.中國法學，1997(1).

［2］孫關宏，胡春雨.政治學概論［M］.上海:復旦大學出版社，2003:206.

［3］張文顯.法學基本范疇研究［M］.北京:中國政法大學出版社，1993:298.

［4］馬克斯·韋伯.經濟與社會(上卷)［M］.上海:上海人民出版社，2010:241.

［5］李琦.中國依法行政的現實制約及其對策研究［D］.成都:電子科技大學，2005.

［6］王人博，程燎原.法治論［M］.濟南:山東人民出版社，1989:227－228.

［7］［日］川島武宜.現代化與法［M］.王志安，譯.北京:中國政法大學社出版社，1994:57.