縣級政府食品安全監管長效機制的路徑探索——以蒲城縣深化食品監管體制改革為例

劉 浪，呂 達

（延安大學公共管理學院，陜西延安716000）

縣級政府是我國的基層政府組織,處于食品安全監管工作的第一線,監管活動是否有效直接影響到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關系到經濟發展和社會穩定。然而,我國縣級政府食品安全監管還處于發展和應用的初級階段,不管是食品安全監管的理論還是實踐,都有待進一步加強。2013年是陜西省蒲城縣深化食品監管體制改革和創建省級食品安全放心縣的重要之年，通過對蒲城縣建設食品安全監管長效機制的梳理，為我國縣級政府食品安全監管提供經驗。

一、縣級食品安全監管存在的問題及原因

當前我國縣級政府食品安全監管工作形勢嚴峻，存在的問題與原因不容忽視。

（一）縣級食品安監管存在的問題

1、企業規模化、產業化、集約化程度不高

目前，不論我國東部地區還是西部地區，縣級食品企業的主要問題是數量多、規模小、技術水平低、生產標準不完備等。據統計，我國10人以下的小作坊占食品加工企業總量的70%以上。[1]大部分企業是小工廠和小作坊，有的甚至還停留在手工作坊階段，因此食品的生產原料來源渠道多、質量粗劣，生產加工技術落后，粗放型特征明顯。這些小企業和小作坊最明顯的特征就是自產自銷、互相獨立、分散，沒有形成產業化的市場。

2、食品監管部門聯動機制和預警機制不健全

我國縣級的食品生產者多為小企業和小作坊，屬于生產銷售一條鏈，即自己做自己賣或者是一邊做一邊賣，導致各有關部門不能很好分清職能。例如對一邊做一邊銷售的小作坊，衛生部門認為其是銷售者，不屬于自己管轄，應該由工商或質檢去管，而工商或質檢認為其是生產者，應該讓衛生部門去管，互相推諉，這就產生了監管漏洞，最后的結果是沒人去管。

3、執法隊伍整體素質不高

我國縣級政府基礎執法隊伍中，人員素質參差不齊，既有新招錄的大學生，也有劃轉人員，執法經驗和業務水平亟待提高，而且執法積極性不高。蒲城縣主要表現為：一是執法人員有效證件不足。例如縣食品藥品監督管理局僅有62人持有省法制辦核發的有效執法證件，遠遠不能滿足執法工作需要。二是執法人員官僚主義作風明顯。比如部分執法人員在執法過程中擺架子、故意刁難商販和攤主，存在吃拿卡要等現象。

4、技術支撐能力薄弱

我國食品安全檢驗點以省級為主，大部分縣級政府和重點鄉鎮沒有食品安全檢驗設備，即使有檢驗設備，檢驗檢測中心又無專業人員、無資質。例如蒲城縣體制改革要求從質監部門劃轉的檢驗檢測設備未落實到位，計劃性抽檢所需要的樣品購買、試劑藥品購買、儀器購置經費仍然缺口很大，食品檢驗檢測中心至今沒有通過國家有關部門的資格認定，出具的報告尚不具有法定效力。

（二）縣級食品安全監管存在問題的原因

1、消費者缺乏食品安全意識

由于縣級食品的主要消費群體以農民為主，他們生活水平還不高，整體文化素質較低，食品安全意識不強，另外食品添加劑品種繁多，導致消費者根本無法識別，因此，他們在選擇商品時首先考慮的就是商品的價格，只要便宜就行。加之他們對食品安全知識不了解，所以對于參與食品安全監督基本是無意識的。

2、生產經營者安全責任意識淡薄

在我國縣級領域，“三無”生產經營的食品企業、餐館、小作坊居多，它們為了以最低的成本獲取最高的利潤，就會經常采取各種非法手段。例如為了使面點食品膨化、香脆可口，面點生產企業、面包店以及小吃店等過量加入明礬，導致鋁超標，對人體產生危害。生產經營者的失信成本低于所獲得的利益，是食品安全事故頻繁出現的根源。[2]另一方面，由于生產經營企業及從業人員的安全責任意識淡薄、素質低下、操作不規范而產生的食品安全問題也極為嚴重。例如食品加工過程的污染或添加劑添加不當、食品運輸、包裝過程中的二次污染等。調查資料顯示，從業人員食品安全知識水平不高，食品安全相關行為不規范，有相當部分從業人員對食品安全問題沒有足夠的重視。[3]

3、食品安全監管主體混亂

我國食品安全的監管是由衛生局、工商局和食品安全監管局等多家部門共同管理，但由于各主管部門沒有明確的部門分工，而且監管涉及的環節較多，程序繁瑣，部門之間遇事經常會出現扯皮現象，互相推委，在食品安全監管上容易形成“沒人管、沒人問”的漏洞。還有各職能部門不能互相分工協作、協調運轉，從而容易形成“你也管我也管，你也罰我也罰”或“一事多罰”等多頭執法的混亂局面。

4、執法環境干擾較大

由于我國食品安全法律法規和相關制度中的某些規定與現階段基層執法實際相差太遠，在執法依據、執法程序等方面時常將執法部門置于兩難境地。以蒲城縣為例，食品安全監管職能整合后，各項監管工作尚處于磨合階段，面對實際問題職能不明確，因此在執法過程當中，來自社會各方面的干擾較大，影響了執法部門的執法獨立性。

二、蒲城縣食品安全監管體制改革的創新路徑成效

經過調研歸納，蒲城縣通過創新改革路徑，在做好食品安全監管長效機制工作方面取得了明顯的成效，具有普遍推廣的價值。

一是不斷深化各級食品安全監管體制改革，在食品安全工作方面進一步轉變政府職能，下移監管重心，有效地解決了“七八個部門管不住一頭豬，十多個部門管不好一桌菜”的問題，使食品安全形勢得到好轉。

二是監管網絡建設與責任制關系得到完善，初步形成了食品安全工作分區劃分、責任到人的“一專三員”監管網絡；

三是財政投入力度得到加大，監管經費已納入縣級政府財政預算，監管機構基礎設施和技術支撐體系建設得到加強。

四是基層基礎設施不斷加強，蒲城縣10個食品監督管理所的辦公地址、辦公設施、基本執法裝備、工作經費問題初步得到解決，食品檢驗檢測綜合辦公大樓已全面建成并投入使用；

五是食品安全監管機制建設不斷完善，蒲城縣通過梳理近年來出臺的全縣食品安全各項管理制度，細化完善食品安全工作運行、政務公開、責任追究、行政審批、認證發證等28項工作制度和13項工作職責，將《食品安全法》等18項法律法規匯編成冊，進一步強化了保障公眾食品安全的各項工作措施。

六是各項監管工作和專項整治工作開展順利，使食品市場秩序得到凈化和規范，食品安全工作水平得到提高。

三、探索建立縣級政府食品安全監管長效機制的對策

基于對蒲城縣食品安全監管體制改革的創新路徑成效分析，結合我國縣級政府食品安全監管面臨的實際問題，本文提出以下對策。

（一）健立健全組織考核機制，強化責任追究

由縣級政府牽頭，成立縣級食品安全辦公室，統籌協調食品安全監管工作，各成員單位承擔本部門相應監管環節的監管責任，相互配合協作，制定相關工作制度，共同為食品安全負責，各級食安辦負責日常督促工作。同時，動員公、檢、法、司等部門共同介入，監督檢查各部門監管責任落實情況，切實將食品安全責任落到實處。并根據實際情況隨時調整食安辦的組成力量，將食品安全監管工作列為政府考核項目，縣食安辦聯合縣委、縣政府“兩辦”督查室及考核辦，對政府職能部門和鎮政府的食品安全工作進行監督檢查、考核。對嚴重瀆職造成重大安全或質量事故的，要追究單位主要負責人、直接領導人、直接責任人的責任，構成瀆職犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。對因領導不力、疏于管理、處置失當、非法干預等導致轄區內食品安全狀況差劣或發生重大食品安全事故，給人民群眾健康安全造成嚴重危害的要依法追究政府領導責任。對瞞報、漏報、謊報或拖延報告食品安全事故造成不良影響或后果的單位和人員，要嚴格追究責任，杜絕食品安全事件無人承擔責任的問題。

（二）加強監督檢查，完善巡查制度

縣級政府要明確工作目標，明白監管核心，實行地毯式檢查。例如蒲城縣把監督檢查作為食品監管工作的核心，對各類大小企業的日常監管做到檢查內容無缺漏、重點檢查內容嚴查細查。合理確定檢查頻次，采用定期抽查、巡查和突擊檢查相結合的辦法實施檢查。健全檢查網絡，橫向到邊、縱向到底，檢查區域、層級分工明確。檢查結果要報告，對于檢查發現問題的企業，要嚴格督促整改，不論企業規模大小都應要求其建立健全相關食品安全管理制度，并嚴格督促落實。

（三）拓展宣傳方式，提高食品安全意識

面對消費者無食品安全意識和知識的問題，我國縣級政府要創新宣傳方式，靈活運用電視、廣播、墻體標語等，向廣大農村群眾宣傳食品安全知識，提高廣大農民自我保護意識和能力。暢通信息渠道，號召廣大農村群眾積極參與食品藥品監管工作，完善舉報獎勵機制，充分發揮農村群眾在食品安全監管工作中的積極作用。例如蒲城縣開展靈活多樣的宣傳，一是組織縣食安委相關成員單位在縣中心廣場、重點社區、村鎮學校、重點單位開展食品基本知識大型現場宣傳咨詢10次，并確立了定期宣傳制度。同時積極開展食品安全宣傳周活動，組織食安委各成員單位在全縣各村組進行食品安全知識、《食品安全法》等宣傳共44天，出動車輛98車次，發放年畫2萬余份、宣傳資料6萬余張，取得了良好的成效。二是深入農村，強化薄弱環節宣傳。在村道巷口醒目位置刷寫固定墻體標語359幅，利用集會向群眾發放食品安全宣傳單10萬余份，通過標語、墻體廣告、傳單等方式扎實開展食品安全宣傳工作，進一步增強了廣大農村群眾的食品安全意識。三是利用現代網絡和媒體手段，發布食品安全監管信息、普及食品安全知識，為從業人員培訓及老百姓了解和掌握食品安全知識和政策法規提供了方便。

（四）加大培訓力度，提高執法人員和從業人員的素質

縣級政府不能只注重對執法人員的培訓，還要加大對從業人員的培訓，強化培訓質量，使他們樹立安全責任意識，確保食品安全。蒲城縣的有效途徑如下，一是推進干部培訓教育年活動，提高執法人員素質。按照“一月一訓，一個培訓專題”的要求，各成員單位分別組織了“十八大精神報告會、《食品安全法》培訓會”、“行政執法培訓會”、“預防職業犯罪培訓會”、“打造高效執行力培訓會”等培訓活動，使食品安全監管能力進一步提高。二是建立食品安全教育培訓基地，強化教育培訓。截至2013年底，已邀請各級相關部門舉辦業務知識培訓、法律法規培訓、預防職務犯罪培訓等活動共10期，培訓執法人員1500余人次；開辦餐飲服務從業人員培訓班8期，培訓餐飲服務從業人員1300余人次學習《食品安全法》等相關法律法規；開辦食品生產、加工、流通從業人員培訓班9期，培訓相關從業人員770余人次，全面提升了食品安全監管人員的執法水平和從業人員的業務技能，保障了縣域內的食品安全。

（五）加大財政投入，提升技術支撐

我國縣級政府應該將食品安全工作經費納入各級財政預算項目，全額保障食品安全監管工作需要，加大食品安全工作資金投入力度，支持食品監管職能部門搞好基礎設施建設，配齊車輛等辦案必需裝備，完善專業技術人才引進機制，加快食品檢驗檢測中心的建設和認證工作，落實檢驗檢測設備的劃轉工作，為食品監管工作提供有力技術支撐。2013年，為加強食品安全監管工作，蒲城縣政府投入了大量的財力、物力，重點投資600多萬元建成建筑面積3384㎡的食品檢驗與辦公大樓；投資47萬元給食藥局各下屬單位、基層派出所配備了辦公電腦、打印機、照相機、攝像機等執法辦公基礎設備；投資194萬元正在建設食品檢驗檢測中心；投資35萬元開發了蒲城縣食品電子監管系統。這些投資促使縣級政府食品安全監管工作不斷向規范化、信息化邁進。

（六）加強專項整治，完善應急機制

縣級政府食品安全監管部門應積極開展各項專項整治活動，積極響應上級部門的各項專項整治活動，以重大節假日為契機，開展春節、端午、中秋、國慶等食品市場和農村食品市場專項整治，確保重大節假日食品市場的安全。例如蒲城縣以“亮劍”行動、3.15消費者權益日、愛國衛生月等活動為契機，開展大規模假冒偽劣產品公示、銷毀活動。在日常監管與專項整治的基礎上，制定完善食品安全事故應急預案，針對不同的食品安全事故等級制定相應級別的應急處置方案，嚴格事故報告的程序；建立統一協調的事故應急處理聯動機制，同時，按照既定的應急預案，定期進行演練，確保在事故發生時，各個相關部門能迅速做出反應。

（七）加強交流學習，提升食品安全監管能力

不論是我國東部縣級政府還是西部縣級政府，食品安全監管問題一直備受重視，縣級政府在食品安全監管工作方面也各有所長，因此加強食品安全監管經驗交流學習，有助于提升我國縣級政府食品安全監管能力。特別是對重點環節、重點區域、重點對象要創新手段、進行集中整治。比如我國西部縣級的快餐、大排檔、食品小作坊、小攤販等，雖受市場歡迎，但存在相當大的安全隱患，監管難度較大。面對類似的問題，西部縣級政府可以通過學習東部縣級政府的做法，推廣“早餐示范工程”、“大排檔示范工程”等，逐步實現小餐飲的改造升級，將食品安全監管的難點改造成亮點。[5]

綜上所述，在目前食品安全監管體制改革不斷深化的形勢下，我國縣級食品安全監管方面仍然存在一些不容忽視的問題，而解決這些問題的主要途徑就是建立食品安全監管長效機制，這就需要從建立健全組織領導、加大監督檢查、強化宣傳培訓、加大財政投入、完善應急機制、加強交流學習等多方面入手，多管齊下，動員各方面的力量，共同努力，提升縣級政府食品安全監管工作的能力。

[1] 科技部.我國食品安全態勢調研報告[R].2008.

[2] 唐曉燕.食品安全問題公共經濟學分析[J].中國食物與營養,2007,10.

[3] 陳冠林，高永清.我國食品安全問題頻發的原因及對策[J].中國食物與營養,2012,18.

[4] 蒲城縣.關于《食品安全法》貫徹實施情況的報告[R].2013.

[5] 趙仁龍,昌業云,王銘.完善食品安全體系創建食品安全城市[J].中共濟南市委黨校學報，2013，6.