環境公益訴訟原告主體范圍研究

徐梓捷

（中南財經政法大學經濟學院，湖北武漢430073）

在公益訴訟的逐步發展和影響力日趨擴大的情況下，環境公益訴訟也順應著時代的潮流，開始頻繁的出現在人們的眼中。而作為訴訟中原告的范圍一直是專家學者和民眾爭論的熱點。在已經閉幕的十二屆全國人大常委會第五次會議上，其主要議題之一便是環境保護法修訂草案的審議。而進一步明確環境公益訴訟主體范圍便是這次審議的熱點之一，該修訂草案再次對環境公益訴訟主體的范圍進行了規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。”雖然在這次草案中擴大了原告的范圍，但是按這個標準，我國目前能參加環境公益訴訟的主體還是過窄。

一、公益訴訟和環境公益訴訟的概念

公益訴訟，在國外稱為“publicinterestlitigation”，學者關于公益訴訟下的定義有很多種。有些學者認為：“公益訴訟就是指某些特定的主體（例如特點的國家機關、相關的組織、個人），在獲得法律的授權后，以該行為違法法律法規，侵犯國家社會利益或者特定的他人利益為由，向法院提起訴訟。”該種學說也就是“救濟對象廣義說”。另一種觀點則認為公益訴訟主要針對的是損害社會公共利益的行為，而該行為并沒有直接損害原告的利益，也就是原告提起的是與自己沒有直接厲害關系的訴訟。環境公益訴訟制度，是指社會成員，包括公民、社會團體、企事業單位等依據法律的特別規定，以為了維護國家和社會公共利益為目的，在環境受到或者有受到污染和破壞的可能性的情況下，起訴有關侵害人的破壞環境利益和社會公共利益的行為，由法院依法追究違法者責任的行為制度。

二、我國環境公益訴訟的現狀和缺陷

長期以來，環境問題是我國一直以來的常發性問題，環境污染現象和環境污染事件日益增多，引起了社會的廣泛關注度。但是，在社會公共利益、人類生存環境遭到嚴重損害的同時，卻普遍存在無人起訴、無人追責的問題。這并不是公民良知的喪失，更多的是我國的公民在現有的法律規定下，實在是有心無力。

在公益訴訟被推出之前，就有一些公民針對影響和破壞環境的行為提起訴訟，其訴訟目的是出于對環境保護的公益目的，但這些訴訟多以敗訴告終。比較具有代表性和影響性的有北大教授授權代表松花江受污染的魚向中石油吉林分公司雙苯廠提出訴訟案。2005年12月7日，北京大學法學院三位教授及三位研究生向黑龍江高院提起了國內第一起環境民事公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設立松花江流域污染治理基金，以恢復松花江流域的生態平衡。此案最終以法院不予受理而收場。類似的案例很多，結果大都是殊途同歸。

根據我國現行法律對環境公益訴訟的主體規定，是很不利于我國環境資源的保護的，其主要缺陷表現在：

1、確定環境訴訟主體資格的標準過于嚴格

無論是環境民事訴訟還是環境行政訴訟，其訴訟理論均將主體資格限定在直接利害關系的范圍內，如果沒有直接的利害關系，那么其則不具備原告主體資格。然而，環境作為一種被生活在其中的公民共有的公共物品，其利益也是一種公共利益被享有。因此，當這種公共利益遭到破壞時，生活在其中的公民的健康權等權利也會同時遭受破壞，那么這些被侵權公民便應該擁有維護自己權益的權利。社會上的每個人有選擇生活在優良環境中的權利，雖然現在環境的一些破壞和侵權對部分人屬于間接的影響，即間接利害關系，但是眾所周知，環境的影響往往都是擴散性和長時性的，誰也不能保證這些間接的利害關系，日后是否會發展成為直接利害關系。因此由于暫時的沒有直接利害關系而喪失了起訴的權利，明顯是不公平的，其結果往往是公共利益沒有得到法律保護而流失，環境侵權行為也沒有得到應有的制裁。而且，根據我國立法規定只有與侵權行為所造成的危害結果有直接厲害關系的人才可以提起訴訟。但是，現實中很多情況是受害人沒有能力或者意識提起訴訟，那么根據我國的訴訟原理中的不告不理原則，實施危害行為的人就堂而皇之的逃避了法律的制裁，進而法律所追求和保護的公平和正義無法實現。

2、環境公益訴訟主體的范圍過于狹窄

首先，如上文所述，直接的利害關系這個約束一存在，便導致環境訴訟主體范圍變得很狹窄。具體表現為：

其一，檢查機關無環境訴訟權。我國《憲法》第一百二十九條、《人民檢察院組織法》第四條、第六條規定了人民檢察院是國家的法律監督機關，負有監督法律實施的責任。《民事訴訟法》第十四條、第十五條和《行政訴訟法》第十條，也規定了檢查機關的審判監督權，還有支持起訴權。但是，檢察機關提起民事訴訟和行政訴訟的公訴權在目前的法律上是得不到支持的。因此，在實踐中，檢查機關往往只能通過抗訴的方式來行使法律監督責任。

其二，環保部門在環境訴訟中作用受限。環保部門是我國環境保護行政職權的享有者和執法者。但是往往環保部門在針對污染環境和破壞環境的行為時，只是通過罰款、停業整頓等行政手段來處理。而且實踐中，環保部門常常是作為環境訴訟的被告，由法院對其的具體行政行為作出合法性審查。但是這樣往往達不到直接處理污染者、破壞者的目的。因此，應該認為環保部門在環境訴訟中，在作為被告的同時，也應當有權對污染環境和破壞環境的行為提起環境公益訴訟。

3、現行法律對環境公益訴訟原告主體的規定不明確

根據2012年修改的《民事訴訟法》第五十五條，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這里的法律規定的機關和有關組織，看似范圍很大，其在實踐操作中，具有很大的任意性。

三、環境公益訴訟原告辨析

合格的原告是走向公益訴訟的第一步，也是關鍵的一步，也是引起了激烈爭議的一步。縱觀一些域外經驗，我們可以發現，不同的國家在針對環境公益訴訟原告主體范圍的問題上，都會根據自己國家的國情的不同，而側重點也會有所不同。在我國，對環境公益訴訟的原告主體所持的觀點主要有：檢察機關、行政機關、環保組織、公民，以下是對這4個主體的辨析。

1、檢察機關

之所以會選擇檢察機關，其支持性理由是因為在我國所有的國家機關中，檢察機關由于它本身所具有的特殊公共性質，加上法律賦予它的權力，使得它在公共利益發生損害的時候，是有著責無旁貸的義務的，是不能袖手旁觀，而應該是有所行動的。也是由于它本身所具有的特殊公共性，讓它在履行職責的時候，不但代表著國家權力，也應該同時代表著公共利益。所以，它是最適合來代表公共和社會利益來參與訴訟的主體。與此同時，我國憲法也對檢察機關的性質和檢察權的行使方式做了明確的規定。檢察機關的性質是法律監督機關，顧名思義，其具有的是法律監督權。它主要是通過對社會主體的行為的合憲性和合法性進行監督來實現自己的權力。這便又給其作為公益訴訟主體參與訴訟提供了法律支持。而且作為國家機關，其有國家財政的支持可以負擔公益訴訟的成本，在訴訟人員上，檢察機關內部也擁有充足的專業人員可以應對。

但是，選擇檢察機關作為公益訴訟原告，也有很大的否定性意見，因為在我國的民事訴訟制度設計中，強調原被告雙方地位是平等的，不允許任何一方擁有特權。如果檢察機關提起訴訟和參與訴訟，同時還具有監督民事審判的監督權，這必然會導致法院在審判過程中難以做到中立審判。原告一方的特殊的權力和身份象征，使得原被告雙方在訴訟還沒開始，便出現了地位不平等，進而其后的辯護、對話、調解等過程是更難以做到平等。因此，檢察機關的職權范圍如果擴大到參與民事訴訟，不但不能達到所設想的結果，反而會導致其角色的混亂和不必要的沖突。檢察機關作為公權力的代表，直接介入民事訴訟，也會出現公權力干預私權的現象發生，這個也是有違民事訴訟自身的特點的。

2、行政機關

這里的行政機關主要是指行使環境保護、管理、監督職能的機關，如環保部門、林業部門等其他有環境保護、管理、監督、職權的機關。支持行政機關成為環境公益訴訟的原告的理由是以上所訴類型的行政機關，它們本身便是對環境和環境資源進行保護和管理的部門。僅僅是通過監管，必然是很難完全做到法律賦予它的職能。這便是不少地方環境問題一直不停發生的原因之一。那么，作為具有公共職能的上述部門，其應該是具有代表環境公共利益來提起訴訟的資格的。同樣的，行政機關也具有足夠的財政能力，同時還具備相應的專業人員，使得它能夠承擔公益訴訟的訴訟成本。

對行政機關作為公益訴訟原告持否定性意見的則認為環保等部門作為行政機關，本身就具備了行政法上的行政處罰、行政強制等手段來實現其職能，而沒必要運用訴訟的手段，來引起可能會造成公共資源浪費的風險。同樣，行政機關也是公權力機關，在訴訟中也會導致當事人訴訟地位不平等等問題。而且，往往對環境破壞的一些企業同時也是當地的納稅大戶，給地方政府提供了大量的稅收等方面的利益，這便容易導致受政府行政管理的行政機關，在作出一些決定時容易畏手畏腳，有時也會受到利益的趨勢而有失公正。便導致了現實中，該類行政機關不會站在公眾或者弱勢群體的一邊來主張權利。

3、環保組織

在目前已經建立了環境公益訴訟制度的國家中，普遍的采用的原告主體便是環保組織。在我國，民間的環保組織自1978年便開始起步，經過長時間的發展，其職能和作用在社會發展中變的日益重要，其在推動我國環保事業的發展、進步的過程中有著不可忽視的作用。贊同環保組織作為公益訴訟原告的學者認為其與其他的主體相比較，有著以下的優勢：首先，環保組織具有公益性。環保組織的成立目的便是為了保護環境利益，提升人們保護環境的意識，其從一開始便具有了代表公共利益的合法基礎。其次，環保組織是以為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環境公益性服務的民間組織，其獨立于政府等行政機關，可以保持良好的中立性。再次，環保組織內部設置總體比較健全，有自己的專業人員支持，而且有自己的資金來源途徑，可以承擔訴訟成本。最后，環保組織大多都是會員制，其會員大多都是來自人民群眾，也正因為這一點，也使得他們更加明白公眾的想法，也能更加了解公眾普遍的需要。由此看來，環保組織是具有良好的群眾基礎和現實基礎的。

持否定性態度的學者則認為環保組織的劣勢有：其一，我國目前現有各類環保民間組織2700多家，從業人員也有20多萬，這個數字帶來的問題就是環保組織自身的實力和其內部成員的素質必然是良莠不齊的。如果把權力賦予他們，那么他們在行使權力的時候，即使是出于對公共利益保護的目的，也會因為權力行使方式、途徑的不同，給公共利益帶來不可忽視的風險。其二，也正是因為這些組織本身的良莠不齊，會導致不同團體之間的利益趨向性相差很大，其不可能能代表全部階層、社會、團體或群體的利益，而且它的中立性一樣不容易得到保證。其三，環保組織的資金主要來自其組織成員和企業的捐贈，其勢必容易受到出資人的影響，受其左右。

4、公民

目前來說，許多國家都注重公民在環境公益訴訟中起到的作用，并有相關規定來支持公民可以作為公益訴訟的原告主體來參與訴訟。認為公民有權成為公益訴訟主體的人的理由是，我國憲法明確規定，國家的權力屬于人民。那么，公民行使手中權利參與公益訴訟，是憲法規定所蘊含的應有之義。而且，作為公共利益的最終受益者，同時也是環境資源損害的最終承受者，保護公益利益其實就是公民保護他們自身的利益。因此，在出現環境污染等情形下，每一個公民都應該有權以保護自己的環境權益不受損害而提起訴訟。而且公民往往都是環境破壞的最先發現者，賦予他們公益訴訟原告的身份，更有利于提高他們維護環境權益的積極性。

而否定公民可以作為公益訴訟原告的人則擔心，公民有權提起公益訴訟，可能會讓公民為了一己私利，濫用公益訴訟權，加重法院的負擔。而且，公民個人的資源不足，自身的水平、經濟能力，往往很難承受公益訴訟的成本。

四、最合適的環境公益訴訟原告

筆者認為，檢察機關作為法律的監督機關，對任何侵犯和損害國家利益的人和行為是負有檢察職能的，它應該是具有對公共利益（本文主要指環境公共利益）的行為提起民事訴訟權力的。當然，檢察機關在環境公益訴訟中，更主要應該是起到監督和領導作用的。當沒有權利主體主張權利，或者權利主體無力提起訴訟，從而向檢察院申請檢察院代為起訴（類似與刑事訴訟中檢察機關的身份）時，檢察機關才有必要提起民事訴訟。

行政機關是代表國家進行環境保護和管理的機關，為了保護環境資源和環境利益，其在可以采取行政措施的同時，也確實應該擁有提起環境公益訴訟的權利。這樣，在針對一些特別嚴重的環境破壞事故發生時，行政機關有更多的方式來追究破壞環境者的責任。在行政處罰外，也可以通過訴訟來獲得一筆費用來改善和保護環境資源。但是，行政機關不應該成為環境公益訴訟的主要原告，而且參與訴訟的行政機關及訴訟事由應限于適當范圍。

公民個體參見公益訴訟，從一定程度上雖然降低了提起訴訟的難度，但也在一定程度上增加了訴訟過程中法官的難度。因為目前的訴訟條款對公民提起公益訴訟規定不明，導致法官很難做到依法來支持公民的公益訴訟。而且法官也很難判斷做為公民的原告，其訴訟目的到底是為了公共利益還是跟自身的利益也有一定的關聯性。其次，目前我國的公民存在法律意識淡薄，自身權利保護意識的缺乏，加上個人力量的有限等情況，都會影響訴訟中公民所欲達到的訴訟效果。而且正如上訴所說，擴大公民訴權范圍有導致濫訴的風險，會導致司法資源的浪費，這在另一個角度來看，等于是公共資源二次浪費。綜上所述，我國公益訴訟的原告主體目前是不宜把公民考慮進去的。

環境公益訴訟由環保組織提起在目前來看是比較普遍的做法，即使目前我國的環保組織存在的問題不少--比如上述的自身素質和自身的業務水平不高，但是其是具有完成好公益訴訟的目的的潛力的，應該將其作為潛力主體加以培養。在利益多元化的當今社會，公共利益的范圍越發廣泛，環境的破壞，是對不特定的多數人的公共利益的損害。筆者認為環保組織因其自身的特點最適合成為公益訴訟的原告。其作為環境公益訴訟原告，有如下的優勢。

首先，文章開頭提到的環境保護法修訂草案對環境公益訴訟主體范圍作出的調整，規定了連續5年從事環境公益活動且經過依法登記的全國性社會組織可以向法院提起公益訴訟。這為環保組織參與公益訴訟提供了合法性基礎。

其次，環保組織以保護環境公益為目標，其是具備組織性、志愿性、非營利性、民間性、自治性和公益性特征的社會組織。就如本文上述所說，它可能會面臨投資人利益的驅使，那么，我們可以像環境保護法修訂草案規定那樣，給它設定一定的標準，來挑選出一些合適的環保組織。而且，與其他的幾個主體相比，其受到利益影響力應該是最小的了。

最后，面對大型的破壞環境權益的主體時，公民個體往往顯得力不從心。而環保組織作為一個社會組織，它是有自己的一定影響力的，能在很大程度上改變原、被告的懸殊力量對比。其內部組織構建完善，也能立足于理性的角度來維護環境公共利益。

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