創新農村社會管理和公共服務的探索與實踐

開遠市農村改革試驗區課題組

開遠市被列為全國農村改革試驗區以來，圍繞“創新農村社會管理和公共服務”這一主題開展了一系列的探索。重點在 “推進城鄉居民同權同利、建立良性的農村基層治理機制、增加農村居民財產性收入”三大方面進行了實踐，為開遠市破解城鄉二元對立，提升基層治理能力，建立城鄉市場要素平等交換機制積累了一定的經驗。

1 創新農村社會管理和公共服務制度的主要內容

1.1 實施四項改革，破解城鄉二元對立，推進城鄉居民同權同利

1.1.1 實施戶籍管理制度改革。按照“鼓勵進城、自由下鄉”的原則，建立一元化的戶口登記制度和城鄉雙向自由流動的戶籍管理制度，截至2013年年底，全市已辦理“農轉城”手續5.4萬人，城鎮居民進入農村189人，城鎮化率達71.69%。轉戶農民權利待遇得到進一步落實，依附在戶籍上的各種城鄉居民差別待遇正在破除，城鄉居民享有了平等的身份、待遇和尊嚴。

1.1.2 實施城鄉基本公共服務均等化改革。在教育、醫療衛生和文化建設等民生方面重點推進。一是推進城鄉教育均衡發展。建立了從幼兒到博士一條龍城鄉教育獎補體系；按平均每4個自然村左右建一所幼兒園的要求，采取公建公辦、公建民辦、民辦公助三種模式計劃建成88所幼兒園，全面普及學前教育；由城鎮學校“包保”農村學校，將優秀校長優先配置到農村地區；全面普及學前教育和高中教育，引入推廣“高效課堂”改革，實行高中“小班化”教學試點，全面提升教學水平以及城鄉學生的綜合素質。二是推動城市優質醫療衛生資源向農村輻射。全市鄉級醫療機構業務用房達1.5萬m2、擁有病床472張；探索實施以城帶鄉的城鄉醫療機構新型委托管理模式，讓農村居民以當地衛生院收費標準就近享受城市的優質醫療服務，有效解決了農村居民看病難、看病貴的問題。三是推進農村文化建設與發展。實施自然村“四位一體”活動陣地建設，目前已建成文化活動室112個、籃球場105塊、露天舞臺67個、小公園63個；全面實施“乒乓球健康計劃”、廣播電視“戶戶通”；每年補助每個鄉鎮文化站活動經費1萬元，補助每個村委會、社區、文體協會5000元，催生出近千支城鄉文藝社團；開展彝、苗、回、壯四個世居少數民族聚居區專項建設，推進了物質文化和非物質文化遺產保護工作，在縮小城鄉發展差距的同時，也保持了農村民族民俗文化的多樣性和差異化；深入挖掘開遠鄉村文化，出版了26個村的鄉村旅游文化叢書和18個村的鄉村畫冊。

1.1.3 實施社會保障制度改革。在“五險”擴面的基礎上，突出醫療保障、養老保障、住房保障三個重點。建立醫療救助、大病補助、城鄉同比例報銷住院費用、全民定期免費健康體檢等制度，基本實現城鄉居民醫保全覆蓋并享受其待遇；完善和提高國家新農保試點和城鎮居民養老保障工作，實現城鄉居民養老全覆蓋；推進“居者有其屋”行動計劃，累計完成城市保障性住房建設11234套、農村民居中地震安居工程和危舊房改造14391戶，有效解決城鄉低收入群眾的住房保障問題。

1.1.4 實施公共財政均衡配置改革。改變過去公共財政優先配置于城鎮地區的做法，建立城鄉平等的公共財政分配體系。對農村投入從2005年的1.84億元增加到2013年的12.7億元，增長6.9倍；對農村投入占總支出的比重從2005年的35%提高到2013年的45.7%；國有土地出讓金收入返還農村比重從2005年的1.4%提高到2013年的70.1%。自2006年以來，開遠對農村總投入占公共財政總投入的45.9%，基本實現“平分秋色”。

1.2 創新四大機制，開展良性治理，提升基層治理能力和水平

1.2.1 創新農村社區化管理。首先在樂百道辦事處的舊寨村（城郊）、乍黑甸村（半山區）和中和營鎮的躍進村（山區）開展了社區化管理改革試點，把城市社區建設與管理的理念和成功經驗引入農村。通過強化村級公共基礎設施建設，拓展服務領域，提升農村社區綜合管理和服務能力，實現社區社會管理職能與經濟管理職能分開，建設管理科學、功能完善、和諧文明的新型農村社區。目前已按照城市社區居民委員會和農村社區居民委員會兩種模式，在全市全面鋪開了農村社區化管理改革，農村基層治理“政經混淆”、“公共服務自給化”的舊有格局被徹底打破。把59項公共服務延伸到農村，把公共管理經費納入財政預算，每年每個社區不低于7萬元的公共事務管理經費，建立了政府治理責任和社區自治義務相互配合的新型公共服務供給機制。按照農村基層自治、公共服務與集體經濟管理職能相分離的原則，完善社區村民（居民）小組層級的自治機制，提高農村公益事業的組織化程度，開展農村集體經濟組織成員資格認定工作，保障社區居民集體經濟權利。

1.2.2 創新農村兩新組織的扶持機制。開遠市通過加大對新型農村合作經濟組織和農村新社會組織兩方面的扶持，進一步增強市場主體合力。一是以“七送”政策支持農民專業合作社發展。制定出臺了送人才、送土地、送資金、送項目、送房子、送服務、送榮譽“七送”政策，設立農民專業合作經濟組織發展基金、培訓基金，全面推進農村合作經濟組織規范運轉、提質升級擴面。目前，全市有登記在冊的農民專業合作社227家，全市1/3以上的農民入社成為會員，輻射帶動了50%的農戶。經營范圍覆蓋糧食、蔬菜、花卉、苗木、旅游、養殖、農技服務等10余個種養行業，部分發展較好的合作社正開始向股份合作社、股份公司轉化。扶持發展涉農企業35家，專業大戶、家庭農場40家，創造總產值達14.86億元，13家農業龍頭企業總產值達7.3億元，帶動農民5.5萬人增收2.28億元。二是完善農村新社會組織管理機制。通過財政補貼和開辟綠色通道等方式，鼓勵農村中介組織、社會團體以及各類群眾組織蓬勃發展。截至目前，開遠共發展社會團體組織121個，涉農協會24個，成為了農村社會化服務體系的重要力量。同時，新農村建設理事會、農民聽證會等農村基層組織形式和管理機制的建立和創新，加強了農村新社會組織在農村公共事務管理中的作用。

1.2.3 創新縣鄉干部配置和村組干部激勵機制。一是創新城鄉公務人員管理機制。裁減部分市級機關公務員編制配置到社區，為每個社區配備不少于1名以上公務員。首批派駐社區的12名新招錄公務員已全部到崗工作，改寫了社區沒有公務員的歷史。二是建立良性合理的激勵機制。建立村（社區）干部崗位補貼動態增長機制，村（社區）干部待遇得到全面提高，與公務員平均工資水平相當。此外，市財政局為社區干部交納“五險”，購買人身意外傷害保險和給予新農合參合補助，對落選的村（社區）干部發放一定的生活費補助，確保村（社區）干部“勞有所得、績有所獎、離有所補”。三是建立科學的考評機制。實行農村公共服務人員“雙述雙評雙掛鉤”考核管理制度。四是加大少數民族干部培養選拔力度，全市實職科級以上少數民族干部共162人，占干部總數的38.6%。

1.2.4 創新運行機制和服務方式。一是創新提出了“三大主體論”，明確黨委政府、基層組織和群眾三大主體在城鄉社會事業發展中的職責。即黨委政府承擔公共職責干公益的事，幫助指導基層組織和群眾個體干集體的事和自己的事；基層組織承擔集體職能，組織發動群眾干集體的事、幫助指導群眾干自己的事、支持公益的事；群眾承擔個體發展的事，參與集體的事、支持公益的事。“三大主體”的明確，改變了把農民作為“單一主體”凡事都要農村集體、農民自己干的傳統做法，使黨委政府自覺承擔起農村社會發展的公共職責。二是在各鄉鎮（處）設立由農業綜合服務中心、文化廣播服務中心、國土和村鎮規劃建設服務中心組成的“為民服務中心”；三是推進辦事代理制、流動上門服務等新的工作模式，方便了群眾辦事，有效解決了農村社會化服務“最后一公里的問題”。

1.3 突破兩個難點，調整利益分配關系，增加農村居民財產性收入

1.3.1 實施農村產權制度改革，盤活土地要素。實施以地、房、林、水“四權”為核心的產權制度改革，對全市農村承包土地使用權、宅基地使用權、房屋所有權、林地林木經營（所有）權、水利設施所有權等進行確權、登記、頒證；搭建農村產權流轉平臺，成立市、鄉、村三級農村產權交易服務中心、服務站、服務點以及評估、仲裁機構，鼓勵承包地和林地流轉，宅基地、農房有條件地依法依規進行流轉。截至2013年12月底，全市承包土地確權辦證39205本，流轉面積達5466.67hm2，占承包總面積的33%；林地確權面積8.42萬hm2，占林地總面積的85%，頒發林權證11380本，頒證面積 8.15萬 hm2，流轉集體商品林6300hm2；農村宅基地確權頒證10860宗，完成農房測繪32025戶，農房確權頒證3480戶，流轉16戶。農民人均財產性收入較上年增長近一倍。農村產權制度改革確立了農民產權的主體地位，破除了農民將土地、房屋等“死資產”轉化“活資本”的制度性障礙。

1.3.2 深化農村金融制度改革，激活資金要素。開展了以農村產權抵（質）押融資為突破口的“三農”金融服務改革創新試點。通過“五大機制”和“四大平臺”的建立，構建了一個全新的“三農”金融服務體系和機制。“五大機制”包括：一是建立市、鄉、村三級聯運的農村金融工作推進機制。二是建立農村金融激勵機制，對商業銀行在農村地區開行設點以及增加涉農貸款給予財政獎勵和支持。三是建立農村金融供給機制，實施“銀行下鄉”工程，全市14家金融機構都在農村開展“三農”金融服務。四是建立農村融資擔保機制，2011年至今，共辦理農村地權、林權、房權、水權抵（質）押貸款1016筆，累計貸款額5.09億元，貸款余額2.06億元。五是建立農村金融風險防范機制，通過財政安排涉農貸款風險補償專項資金500萬元，化解抵（質）押融資的農村產權出現風險時無法有效處置的難題。“四大平臺”包括：一是搭建農村產權流轉服務平臺，為農村產權流轉提供評估、辦證、仲裁等嚴密、便捷的全方位服務。二是搭建小微實體融資平臺，并推廣“五位一體”的支農信貸服務模式，小微企業“助保貸”合作模式，開展農村金融產品服務示范點創建，大力支持小微企業、特別是涉農企業的發展。三是搭建農村信用信息平臺，形成支持農村金融可持續發展的農戶信用體系，目前已為全市88%的農戶建立信用信息檔案。四是搭建政、銀、企融資信息互動平臺，建立了金融改革監測指標統計月報制度，著手建立“開遠融信通”金融信息發布平臺。

開遠市通過綜合性、整體性和配套性的改革探索與實踐，初步展現出城鄉間公共財政橫向供給平等，基本公共服務縱向供求均衡的良好態勢。

2 創新農村社會管理和公共服務制度的成效和經驗

2.1 公共財政迅速向農村覆蓋，城鄉差距明顯縮小

農村綜合改革打破了長期以來農村事務農民辦的制度安排和傳統理念，加快了公共財政向農村覆蓋、公共服務向農村延伸的步伐，進一步縮小了城鄉居民待遇差距。在開遠統計的4大類41項城鄉居民權利差別中，一半左右已基本實現平等，其余正在加速解決之中，城鄉居民收入比縮小為2.5∶1，城鄉居民幸福指數達到69.1，與東部地區相當，農民獲得了前所未有的平等與尊嚴。

2.2 生產要素加速向農村流動農村活力明顯增強

城鄉二元戶籍制度的改革、農村產權制度的基本建立、農田水利交通電信等基礎設施的健全完善、農村公共服務治理水平的日益提高，破除了束縛和阻礙農村經濟社會發展的各種障礙，由此激活了資本、土地、人才三大基本生產要素加速向農村流動，形成了要素資源在城鄉之間雙向自由流動的良好局面。貸款建房、買車、建設施、購設備、辦工廠等以前農民想都不敢想的事情現在變成了現實。農村從真正意義上被納入了市場經濟體系范圍，與城市共同發展，迸發出前所未有的強勁活力。

2.3 農業生產方式實現重大轉變，促進了農民現代轉型

農村社會化服務組織的蓬勃發展，有效地提高了農民的組織化程度。新型農村合作經濟組織把分散的農村土地、人力、資金、管理等要素進行整合，優化了農業生產的各種資源配置，解決了個體農戶與外部市場對接的問題，農業生產方式向高投入、高產出、規模化的現代農業轉型，品牌農業、優勢特色農業以及農業服務業快速發展，催生了一批農民“土專家”、農民經紀人、農民企業家。農村生產關系的變革、農業生產方式的轉變，深刻地促進了農民自身的現代轉型，農民不再是一種身份，而更多是一種有著細致分工和專業技能的工作和職業。

2.4 社會民生普惠城鄉社會更加和諧安定

村級公益事業項目得以順利實施，進一步改善了農村生產生活環境，提高了村民的生活質量；基本公共服務均等化改革的推進，讓開遠的老百姓基本實現了“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”；農村基層治理機制的完善，使基層黨組織領導下的村民自治制度更加完善，讓每一個居民的權益得到了尊重和體現；農村公共服務水平的提升，促進了政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，城鄉社會和諧安寧。

3 開遠市深化農村改革的幾點思考

3.1 完善鄉村公共資源均衡配置機制

3.1.1 推進基本公共服務均等化。一是繼續在教育、醫療衛生和文化方面加大投入，教育上，繼續推進農村幼兒園建設、高校課堂改革和普及高中階段義務教育，試行校長教師城鄉間交流輪崗的制度。文化上，統籌自然村“四位一體”文體設施建設項目，建設綜合型文化服務中心，促進基本公共文化服務標準化和均等化；建立多元的公共文化服務機制，促進文化服務的社會化發展。醫療上，加大農村地區公共醫療基礎設施建設，建立城鄉醫療委托管理長效機制。二是積極鼓勵社會資本投向農村建設，作為公共資源城鄉均衡發展的補充形式。通過投資籌資、捐款捐助、人才和技術等方式在農村興辦醫療衛生、教育培訓、社會福利、社會服務、文化旅游、體育等各類事業，以多種投資形式建設農村生產生活基礎設施，積極支持農村發展。

3.1.2 創新人口管理方式。深化“城鄉雙向自由流動”的戶籍管理制度改革，加大農業轉移人口轉為城鎮居民工作力度，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，建立完善農村轉移人口市民化成本分擔機制，以常住人口作為財政分成和支付依據，財政轉移支付同農業轉移人口市民化相適應，充分保障轉戶入城居民“市民化”待遇的全面落實；探索建立個人綜合信息平臺，完善城鄉人口管理“一卡通”和新型人口統計制度。

3.1.3 完善城鄉財政均衡配置。建立對農投入穩步增長機制和平等的公共資源城鄉配置機制，推進城鄉基礎設施建設一體化，進一步加快高原特色農業示范區、農業物流基礎設施建設，完善城鄉水網、電網、路網；制定政策鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、社會化經營，財政項目資金將直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，探索合作社開展信用合作。

3.1.4 完善城鄉社會保障一體化。探索城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險和醫療救助制度的城鄉對接，推進新農合、城鎮居民醫保、城鎮職工醫保信息系統“三網”合一；健全完善救助制度；加快實施“美麗家園”建設和“居者有其屋”行動計劃，保障城鄉居民的基本住房需求。

3.2 改善鄉村治理機制

3.2.1 全方位推進農村社區管理改革。按照開遠市農村社區化管理改革方案，在全市全面推開農村社區化管理改革，將農村基本自治、公共服務與集體經濟管理職能分離，加快公共服務向農村延伸覆蓋；開展農村集體經濟組織成員資格認定，啟動集體經濟股份制改革，保障社區居民集體經濟權利；建立政府與社會分工合作治理機制，開展先進文化進社區、進校院、進機關活動，構建和諧、文明的社會關系；不斷完善社區公共服務基礎設施，加強基層社區人才建設，完善城鄉社區公務員配置制度，組建專業社工、社區志愿者隊伍，開展社區志愿服務，推進城鄉社會組織建設，構建公平社會。

3.2.2 創新特殊人群管理方法。高度重視留守兒童、留守婦女、留守老人及由此產生的一系列社會問題；繼續開展紅絲帶關愛行動、孤兒和老年福利院送溫暖活動，推進雨露社區、陽光家園等特殊人群服務場所建設；加強對農村流動人口和自發移民的服務與管理，并建立長效機制。

3.2.3 優化政府運行機制。完善大行政、大包保與大督查制度，建立健全民意申訴、重大決策社會穩定風險評估等機制，不斷提升管理服務水平；在城鄉建設集警務、政務、溫馨服務為一體的“幸福小站”，實現每個農村社區建有一個便民服務中心或設置事務代辦點，以授權或委托的方式逐步下放審批權限，實現政府服務向農村、向街頭前移。

3.3 完善城鄉要素平等交換機制

1）在土地要素方面，建立城鄉統一的建設用地市場，探索集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，結合美麗家園建設試點實行集體建設用地跨村組有償流轉、使用，建立農村宅基地退出補償機制；發展農村土地合作社，形成土地抵押的規模效應；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，保障農民公平分享土地增值收益；全面開展耕地確權和農戶宅基地、房屋的確權頒證，建立統一的產權信息共享交易平臺，將農村產權交易完全交由第三方中介平臺運作。

2）在資金要素方面，繼續推進農村金融制度改革，在創新農村有形資產和無形資產抵質押上有所突破。豐富“三農”金融產品，使金融機構從農村吸收的存款主要用于農業農村發展；支持小貸公司依法轉為鄉鎮銀行，啟動合作社資金互助試點；拓展融資模式，推行“助保貸”、“三戶集群”聯保等融資模式；完善貸款擔保、貼息政策，降低融資成本；完善城鄉征信體系建設，健全農村產權抵押的監管和風險處置機制，切實解決農民抵押貸款難問題；在賦予農民更多的財產權利上有所突破。在增加農民的集體資產股份分紅收益、土地股權投資收益、土地流轉收益、宅基地和房產轉讓收益、土地增值收益等方面深入探究。

3）在勞動要素方面，完善農業經營主體利益聯結機制，探索建立龍頭企業和農民的利益共享機制，通過農戶進企業勞務、以土地入股分紅、資金分紅等方式，使農民共享利潤；大力培育新型經營主體，調整扶持政策，鼓勵專業大戶、家庭農場規模經營，支持農業合作經濟加快發展，引導農業龍頭企業進入農產品加工、銷售、市場建設等關鍵環節，帶動農戶增收致富；加強農村職業教育、農村勞動力技能培訓和轉移力度，提升進城務工農民技能水平；梳理和消除城鄉、行業、身份等影響平等就業的制度障礙和就業歧視，為進城務工農民創業就業提供便利，進一步推進新型城鎮化建設。 （楊春供稿）

[1]李存貴.全國農村改革試驗區開遠市改革試驗項目中期評估自評報告[R].開遠：開遠市委農辦，2013.

[2]李存貴.統籌城鄉發展建設幸福之鄉，率先建成小康社會闊步邁向開遠新時代——在中國共產黨開遠市第八屆代表大會第三次會議上的報告[R].開遠：開遠市委，2013.

[3]張喜才，現代農業組織創新促進城鄉一體化內生性發展——開遠市城鄉統籌發展專題調研[R].開遠：開遠市委農辦，2013.

[4]馮海發.解讀十八屆三中全會——有關農村改革幾個重大問題[J].云南農業，2014（4）：5-7；2014（5）：5-7.