農民工市民化信息保障中的政府機制研究?

(廣州大學圖書館 廣東廣州 510006)

改革開放以來，農民工大量涌入城市，有力地推動了我國經濟與社會的快速發展。但是，大多數農民工身在城市，卻不能完全融入城市，“半城市化”特征突出成為我國目前城市化進程中面臨的主要難題之一。農民工市民化無疑是我國現階段必須解決的一個極為重要的關鍵問題，〔1〕國家信息化專家咨詢委員會副主任周宏仁將我國農民工面臨的主要困難歸結為八大問題，并稱這八大難題涉及政治、經濟、文化等各個領域，但都與信息相關，“都包含有信息采集不足、流通不暢、利用不充分的問題”〔2〕。這說明目前我國農民工市民化的信息保障問題還沒有得到足夠的重視，信息保障工作與農民工的信息需求差距甚大。迫切需要各級政府引起重視，建立健全農民工市民化信息保障機制，積極采取措施解決農民工信息保障問題，促進農民工市民化進程。

1 農民工市民化信息保障中存在的問題

1．1 觀念的束縛和思想誤區

一直以來，對于農民工問題存在一個誤區，即多關注農民工的生存狀態，只重視與生存密切相關的勞動、就業、社會保障等權益保護，沒有意識到信息對于農民工生活和社會融入的重要性，對農民工信息權益的保障重視程度不夠，在農民工信息保障方面措施不足，力度不夠。

1．2 為農民工提供信息不足

首先是由于地方財政驅動的需要，許多地方政府網站上大量流動的是一些可為當地財政帶來經濟效益的信息，如招商引資、旅游信息、廣告信息等，〔3〕但面向農民工的政府信息資源建設不足，質量不高。其次是大多數城市傳媒以市場化和商業化為目標，以城市主流人群為主要受眾，面向農民工的版面和欄目數量很少，與龐大的農民工群體不成比例。再次，由于政府主導作用的缺失，社會公共信息服務機構、社區、企業等農民工信息保障各相關主體對農民工信息服務工作重視不夠，缺乏規范，提供不足。

1．3 缺乏協調和原則規范，信息共享程度較低

農民工走出農村、進入城市、實現就業、融入城市的整個過程中，涉及多個管理部門，這些部門在信息化建設方面缺乏協調和原則規范，多從本部門出發考慮信息系統和信息資源的建設，相當一部分已建成的信息系統之間難以兼容，資源難以共享，不能充分發揮應有的作用。

1．4 資金投入不足

由于財政投入不足，沒有建立有效的資金保障機制，使得農民工信息保障資金投入不足，對農民工信息服務機構扶持力度不夠，在農民工信息服務相關的組織建設、技術保障、網絡建設、信息資源建設、人才隊伍建設等方面的有效投入不足，無力為農民工提供充分的信息服務。

1．5 農民工信息保障法制不全，主體不明，缺乏有效監督

沒有建立完善的農民工市民化信息保障法律法規體系，沒有明確規定農民工信息保障各相關主體的責任和義務，農民工市民化信息保障工作缺乏有效的實施和監督機制。

1．6 農民工自身信息意識薄弱，信息能力不強

農民工受教育水平普遍偏低，信息觀念和信息意識薄弱，不能充分認識到信息的價值，不能積極主動地搜索和利用政府和社會提供的各種信息服務。有調查顯示，90%的新生代農民工基本學會了上網，但他們上網主要是聊天、娛樂、玩游戲，〔4〕并沒有把網絡作為信息獲取的主要渠道，其信息查找、評價、利用的能力較弱。

1．7 缺乏程序方面的保障和救濟

在現有的相關法律法規中鮮有農民工信息保障的程序性規定，同時在農民工信息權益無法正常得到保障時也沒有任何救濟手段和途徑，程序上的保障極其匱乏。

2 農民工信息保障中的政府機制

2．1 政府政策法規機制

從人權法的角度來看，信息權具有社會權性質。社會權的實現大多有賴于政府政策的積極行為，它往往要求政府以作為方式履行義務。政府需要在普遍加強農民工信息保障的同時，對農民工信息權利進行必要干預，健全和完善與農民工信息保障相關的法律法規，形成比較完善的農民工市民化信息保障法規體系，建立系統完備的實施機制、保障措施及程序，使農民工信息保障工作走上規范化的軌道。

研究制定《弱勢群體信息保障法》，從法律上規范信息保障提供的主體、資金來源、運作管理，建立相關主體的責任追究機制，以便切實落實每一個環節，確保農民工在市民化進程中享有信息保障。加快《信息化促進法》的立法步伐，運用信息政策對信息領域的信息差距和分化進行調控、規范和引導。在全面推進國家信息化的同時，向信息化發展水平較低的地區和群體進行政策和資源傾斜，縮小區域之間、城鄉之間和不同社會群體之間信息技術應用水平的差距，解決信息社會的“數字鴻溝”問題，增進社會公平，創造機會均等、協調發展的社會環境。整合完善現有的與農民工市民化相關的法律法規，在與農民工市民化密切相關的戶籍、勞動就業、社會福利、社會保障、醫療保險、教育、政治參與等制度的制定和完善過程中，加入信息保障條款，規定每一制度的告知責任方以及對違規行為的舉報獎勵制度。將信息素養教育的相關內容納入職業教育的范疇之中，在相關的職業教育法規中予以明確。建立健全科學有效的農民工訴求表達機制，制定規范完備的民意調查制度、信息公開制度、聽證會制度、協商談判制度、民工投票選舉制度等等，疏通農民工的信息反饋渠道。

2．2 政府信息服務機制

政府是最主要的信息發生源，政府信息占全社會信息資源的80%，〔5〕而且政府信息往往關系民生，維系公平，對于市民化進程中的農民工尤其重要。各級政府應建立及時的信息發布制度，擴大政府信息公開的范圍，加強政府信息資源共享，強化政府公共信息服務能力，多渠道加強對農民工的信息服務。

綜合利用媒體、網絡、社區服務、圖書館服務等方式，廣開信息發布渠道，同時做好信息反饋工作;發展一定數量的，不以盈利為目的的專門面向農民工的公益性媒體，通過大量富有貼近性和親和力的媒介話語，主動呈現農民工急需的城市社會生活服務資訊;加大公共媒介設施的投入，提高農民工群體的媒體接觸率;促進各級公共信息服務機構免費向農民工開放，設置專門的農民工服務部門，提供一站式服務;在社區和政府的行政服務中心，開設面向農民工的專門的服務窗口，集中為農民工服務;開通專門面向農民工的咨詢服務、投訴建議、政策支持、困難幫助等方面的專線服務電話，選派專門的咨詢員，建立規范快捷的咨詢反饋流程，并通過向農民工咨詢了解其真正需求，及時為農民工提供服務;完善城市綜合信息查尋系統建設，將電子信息平臺擺上城市的大街、廣場、商業區、社區，讓農民工不需要任何設備和費用就可以通過觸摸屏免費了解和咨詢與農民工市民化相關的信息;組織專門的社會力量，適當引入市場機制，對農民工市民化相關信息資源進行深度開發，滿足農民工深層次的信息需求。

2．3 政府協調機制

2．3．1 成立協調機構

農民工走出農村、進入城市、實現就業、融入城市的整個過程中，每一個環節都有其特定的信息需求，而整個過程所涉及的信息來源多而雜，至少涉及多個部門及省份。〔6〕需要建立一個統一管理農民工市民化相關信息資源的信息平臺和信息服務體系，將農民工市民化信息保障工作納入統一、規范、有效管理的軌道，徹底改變農民工信息提供多頭管理、分散負責的局面。這是一個比較復雜的、需要各方協同的、巨大的系統工程，需要在國家層面成立權威的農民工信息保障管理機構，具有協調、管理、組織、聯絡等功能，負責制定重大方針政策和發展規劃，對政府各部門的信息資源建設進行指導和監督，協調部門之間、各級政府之間的分工與協作，解決資源建設的共性問題，進行信息資源的共建共享與聯合保障。

2．3．2 明確政府、傳媒、圖書館、用人單位、社區、非政府組織和其他市場化的信息服務機構在農民工信息保障中的責權關系

政府在解決農民工信息保障問題上負有重要責任，要在充分履行政府職能的基礎上，發揮好社會各界的作用，整合各方資源和力量，明確不同性質的機構應承擔的任務，形成有序分工、公平競爭的體制和政策環境。通過制度建設，明確規范農民工信息保障主體各方的職責、權限和分工，制定有效的監督和激勵政策，加強對農民工信息保障工作的組織管理，給予相關主體以有效指導和監督，促使其保證服務質量和服務效果。通過相關主體的權利、義務配置，保障農民工獲取充分信息，以信息公平促進經濟社會公平。

2．3．3 建立多元化的農民工信息保障協調機制

建立包括行政協調、公益協調、經濟協調在內的多元化農民工信息保障協調機制。對于政府直接提供的農民工信息服務，要建立行之有效的行政協調機制，克服政府部門之間的信息資源的壟斷和分散，改變政府信息服務的各自為政和低效率狀況，為農民工市民化提供有效的信息保障;對于公益性的農民工信息服務，要建立公益協調機制，體現政府的服務職能，強化政府的主導作用，優先考慮社會弱勢群體最基本的信息需求，確保信息服務的社會性和公平性;對于市場化的農民工信息服務，要建立經濟協調機制，明確政府與信息服務企業的角色定位，實現政府與企業合作的雙贏局面。既彌補政府自身供給的短缺，維護社會公益，又讓企業有廣闊的施展空間，提供高質量的信息產品與服務，實現經濟效益和社會效益的雙豐收。

2．4 政府支撐機制

2．4．1 信息化建設

完善信息化基礎設施建設，建立與農民工信息保障制度相適應的一體化管理和網絡化服務制度，加大對農民工群體的信息資源配置支持，為信息公平提供物質保障。研建全國性和區域性的農民工信息服務系統，統籌建立全國性和區域性的“農民工門戶網站”，加強農民工市民化相關信息的搜集、管理、服務工作，強化信息資源建設，制定信息開發、信息整合和信息運行的標準與規范，將信息資源的開發、整合、運行三個環節有效進行銜接，統籌規劃建設農民工市民化相關數據庫。通過互聯網絡，整合部門間、區域間缺乏系統性的信息資源和服務，打破資源建設中的條塊分割，推動與農民工市民化相關的各部門、各級政府、用人單位信息資源開放，加強整體協調性，實現信息溝通和共享，并在此基礎上擴充服務功能，提升服務水平。按照農民工的信息需求對信息資源進行分類整合和管理，為農民工提供“一門式”的政府信息服務。對公益性網站給予適當的資金和技術支持，充分發揮其對特殊群體的服務作用;對門戶網站提供適當的資源支持，引導其盡快走市場化之路，整合到一體化的農民工信息服務體系的框架下，形成政府搭建平臺，社會各方共建的良好態勢。

2．4．2 農民工信息素養的培養

如果說農民工信息服務的提供主要依靠以政府為主導的社會各方的有效參與的話，那么有效的農民工信息保障機制的形成則離不開每個農民工的積極參與，農民工只有具備了一定的信息素養才能有效地依托信息服務實現信息的利用價值。作為政府，要高度重視農民工信息素養的培養，將農民工信息素養教育納入國家信息化發展戰略和農民工市民化教育體系，制定并實施相關的政策。逐步推廣農民工信息素養培育計劃，多形式、多途徑開展面向農民工的信息素養教育，引導農民工提高對信息重要性的認識，樹立信息觀念，強化信息意識，準確認識自身的信息需求，提高信息能力，調動農民工獲取和利用信息的積極性，使其能夠主動利用各種途徑滿足自己的信息需求，促進自身的發展，逐步改變自身的信息弱勢地位。

2．4．3 資金保障機制的建立

農民工的信息保障需要大量的資金投入，其中以政府投入為主，同時政府應根據市場經濟的原則，發揮引導與調節作用，組織企業與全社會加大對農民工信息服務的投入力度，形成運行有效的資金保障機制。

公益性的農民工信息服務，政府可以直接投資并組織實施，也可以由社會機構、民間組織實施，政府采取委托協議等形式購買其服務。中央和地方財政要在年度撥款中作出預算，加強整個社會尤其是基層社區的信息化基礎設施建設。加大對作為社會信息資源保障中心的圖書館的經費投入，完善圖書館服務網絡建設，加強與農民工市民化相關的文獻資源建設。設立農民工市民化信息保障專項資金，為各類農民工信息保障項目提供資金支持。此外，政府還要采取更多的稅收優惠政策和激勵機制鼓勵用人單位在農民工市民化進程中承擔一定的信息保障責任，給予媒體及為農民工提供信息服務的非政府組織以財政補貼，建立對非政府組織的信貸和免稅制度，多渠道解決其資金問題。充分利用社會捐款和慈善基金支持農民工市民化信息保障事業。對于公益性較弱、以經營性為主要特征的農民工信息服務，要在政府統籌規劃、宏觀調控下，由市場調節供需關系，以滿足農民工市民化進程中多層次的信息需求。

2．5 政府監督機制

信息服務的監督是指在國家政府部門監控和管理下，根據客觀的標準、規定和準則，通過相關機構、組織和社會公眾對信息服務的供給方、接受方的社會行為、服務業務、權益保障及其作用進行檢查、評價和約束的工作。為了真正實現農民工市民化信息保障，必須形成政府主導下的社會化信息服務監督體系。包括信息服務主體的監管、服務質量的監管、信息服務項目的全流程監管、市場與價格的監管、信息服務中的農民工權益保護等。可分為行政監督、法律監督以及媒體輿論、社會組織和人民群眾的社會監督等。

行政監督由政府監察部門和各信息服務機構的行政主管部門承擔。對信息服務業務的開展、信息服務效果、信息服務中政府政策法規的執行等情況進行監督。法律監督則是要明確監督的主體、客體，規定各方面的法律關系，確定有效的監督保障體系，以法律保障農民工市民化信息保障制度的有效實施。社會監督是指大眾媒介、社會組織和人民群眾以社會道德規范、法律規范和農民工權益保護為基礎，通過社會輿論，對損害農民工信息權益的行為進行譴責，對保障農民工信息權益的行為進行鼓勵的監督行為。

2．6 農民工信息保障救濟機制

由于農民工市民化信息保障的特殊性、公益性，除了傳統的調解、仲裁、行政復議、行政訴訟、行政賠償等救濟手段之外，還應采用一些新的救濟手段和制度，盡可能地拓寬救濟途徑。如充分考慮農民工市民化信息保障的公益性特點，構建公益訴訟救濟制度。在公益性的救濟模式下，救濟程序的啟動人既可以是直接受到侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到侵害的社會組織和個人，而且法院可以采用非當事人主張的理由支持權益請求人。這樣，當農民工信息權利遭受損害，而本人由于種種原因不知如何請求救濟或不敢、不愿請求救濟時，任何組織和個人都有權利啟動救濟程序，以保護農民工群體的信息權益。另外，在公益訴訟救濟模式下，只要農民工的信息權益受到侵害并啟動救濟程序，且其訴訟請求是合法的，即便其訴訟理由因當事人的法律水平等原因無法正確表述，司法機關也應當從維護權利與義務平衡的宗旨出發，以非當事人提出的正當理由支持其訴訟請求，即:司法機關的判決理由，可不同于當事人主張的訴訟理由。〔7〕只有這樣，才能給予處于弱勢地位的農民工以真正的信息權益保障。

1．北京晚報．中國社會科學院發布《中國城市發展報告(2012)》．〔2012 －09 －10〕．http://luxury．ce．cn/html/2012/csdc_0814/85683．html

2，6．周宏仁．建設一體化的農民工信息服務體系．中國信息界，2005(18):11－17

3，5．程萬高．政府信息資源開發利用．北京:科學出版社，2009:67，15

4．何源，吳玉征，李敬．農民工信息化生存報告．計算機世界，2007．4．23(7)

7．林愛珺．知情權的法律保障．上海:復旦大學出版社，2010:173－182