2013年土地財政將再破3萬億 占地方財政收入約50%

□劉展超 柳九邦

在一線城市土地市場火爆的映襯下，“土地財政”依舊是2013年的關鍵詞。

據《第一財經日報》記者粗略統計，2013年全國土地出讓收入有望再度超過3萬億元，并創下歷史新高。

盡管土地出讓收入中有相當一部分將用于征地拆遷支出等，真正的土地收益并沒3萬億這么多，但迅猛增長的土地出讓數據，仍令地方財政轉型顯得“路漫漫”。

有望再超3萬億

截至發稿，尚無官方機構發布2013年全國的土地出讓收入情況。按照慣例，此類數據會由國土資源部和財政部發布。前者一般會在次年的1月份發布，而后者一般會在次年3月份的全國兩會期間發布。

因統計口徑不同（國土部依照土地成交時間統計，財政部依照土地出讓金入庫時間統計），兩個部委發布的數據略有不同，但差額不大。2014年1月上旬，國土部會召開全國國土資源工作會議，屆時土地出讓數據便會對外公布。

2011年全國土地出讓收入曾達到3.15萬億元的歷史高峰，2012年回落到2.7萬億元。

雖然2013年的數據尚未出爐，但依照此前官方和民間機構的統計，可以推斷2013年土地出讓收入有望創下歷史新高。

一是財政部的數據。財政部部長樓繼偉曾表示，2013年1～7月，國有土地使用權出讓收入20151億元，增長49.4%。此后財政部也發布數據稱，今年前三季度全國國有土地使用權出讓收入26836億元，同比增加8900億元，增長49.6%。

一般而言，每年的三四季度是地方土地出讓的高峰期，如果全年土地出讓收入能維持40%以上的增速，則2013年土地出讓收入將達到3.78萬億元。

對于2013年土地收入有望再破3萬億元，另一個民間數據可以進行佐證。

中國指數研究院的報告顯示，2013年1～11月全國300個城市土地出讓金總額為2.7萬億元，同比增長62.2%。

中指院所統計的城市范圍為300個，而我國現有城市超過600個，按照近3年的規律，其余300多個城市全年土地出讓收入為6000億元～7000億元。簡單匯總計算，2013年全國土地出讓收入也有望達到3.3萬億～3.4萬億元。

這個數據區間也大致符合2013年房地產市場的整體走勢。2013年大中城市房價一直處于漲勢，年中之后更為明顯，京滬廣深四個一線城市房價已經數月同比漲幅超過20%。

房價漲勢兇猛， 作為“原料”的土地市場自然水漲船高，無論是土地單價抑或地塊總價之高，均數番突破歷史紀錄。

如中指院統計，2013年1～11月，全國300個城市各類用地樓面均價為1174元/平方米，較去年同期上漲32.5%。其中住宅用地樓面均價為1610元/平方米，同比上漲25.9%。

如果從1999年統計至2013年，則15年來的全國土地出讓收入總額將達到19萬億元左右。當然，土地出讓收入的增長高峰是在2004年后，因為當時土地招拍掛政策出爐，土地出讓的市場化進程開始提速，此后土地出讓收入便不斷創下新高。

占地方財政收入比例最高七成

土地出讓收入增加，一方面給外界營造房價可能還將上漲的預期，另一方面使得地方政府在發展經濟過程中騰挪的空間更加寬松。

自1994年分稅制改革后，土地出讓金收入基本劃歸地方政府，實踐過程中逐漸演變成地方的第二財政。土地收入在地方政府本級財政收入中占了較大比例，一些城市甚至會超過50%。

土地財政成因已久，且多為外界詬病，其理由多為推高房價或者釀成征地糾紛。但也有觀點認為，現有中央地方財政體制下，地方事權多而財力小，缺少稅源，不得不借助變現土地資源發展經濟。

根據財政部數據，2012年地方財政收入（本級）為61077.33億元。2013年1～11月累計地方財政收入（本級）62567億元，同比增長13.1%。如果依照這個比例推算，2013年全年地方財政收入（本級）將達到6.9萬億元。

結合上述推算出的今年土地出讓收入數據，2013年土地收入占地方財政收入（本級）的比例將在50%左右。

北京工商大學貿易經濟系副主任徐振宇此前提供給記者的一份統計顯示，2004～2012年的九年間，土地出讓收入占地方財政收入（本級）的比例多數在四成到七成之間，最低的是2008年的36.21%，最高的是2010年的71.68%，其余有3年比例超過了50%，另外四年比例低于50%。

不過，徐振宇并不完全認同上述數據能完整體現地方土地財政的現狀，而是認為還應該從土地出讓純收益的角度來看問題。

2008～2012年五年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元。按照徐振宇的統計，這五年，地方政府土地出讓純收入約4.1萬億元。土地出讓純收入占地方財政收入比重，除了2012年為9.49%外，其他年份都超過了兩位數，最高的2010年超過了38%。

此外，自2010年以來，土地出讓純收入占地方財政收入比重已經連續兩年下降。在徐振宇看來，除地方政府為防止資金過多上繳給上級政府而開始有意識地“打埋伏”外，另一個重要因素是《國有土地上房屋征收與補償條例》的貫徹實施，以及農村居民維權意識的不斷增長，地方政府被迫提高了征地和拆遷補償標準，導致土地出讓純收入迅速降低。

隨著土地資產化進程的加快，從土地出讓收入的角度來理解土地財政已略顯簡單。另一種分析框架是土地財政=土地稅收收入+土地出讓收入+土地貸款收入。如果將三者相加，則地方財力依賴土地的程度將更加明顯。

更值得關注的是，隨著土地出讓市場化程度的提高，土地出讓收入更加公開透明，但支出的公開透明程度卻原地踏步多年。

在財政部年中公布的“2012年全國財政決算”中，包括了2012年中央政府性基金收入決算表和2012年中央政府性基金支出決算表。但包括土地出讓收入的地方政府性基金，則只有2012年收入決算表，而沒有2012年地方政府性基金支出決算表。

換言之，外界只能知道地方政府從土地出讓過程中獲得了多少收入，而不知道這些資金具體的支出情況。 （摘自2013年12月30日《中國國土資源報》）