土地整治項目跟蹤審計淺析

□張杰

近年來，越來越多的政府投資實施了全程跟蹤審計項目，使審計的制約和促進作用得到了充分發揮，在降低審計風險、促進建筑市場規范、保證工程質量、權力制衡、營造和諧審計氣氛和提升審計地位等方面體現出了其獨特的優勢。

盡管跟蹤審計在國家投資建設項目監督中正在發揮越來越重要的作用，但很少應用于土地整治項目審計。其原因主要是土地整治項目審計歸口于資源環境審計范圍，常見的做法是將其作為專項審計調查部署實施，受年度計劃、審計經費、人員安排等因素的影響，很難做到對土地治理項目的全程監督；再者，在審計方式的選擇上仍然受到傳統審計思想的影響，認為土地治理項目在完成階段性建設或竣工后再進行審計便于問題的披露和審計成果的總結。

隨著國家土地整治資金投入的不斷增加，對土地整治項目建設的審計監督變得尤為重要，如何在土地整治項目建設中發揮審計的職能作用，保證土地整治項目的高效、健康實施，成為審計機關迫切解決的問題。將跟蹤審計引入到土地整治項目中則是有意義的嘗試和實踐。

一、土地整治項目引入跟蹤審計的必要性

為保障糧食安全，維持耕地面積穩中有增，多年來我省不斷加大對土地整治的資金投入，僅2010～2011年度實施的南水北調渠首及沿線土地整治重大項目投資就達50多億元，還有農業綜合開發項目和全國新增千億斤糧食項目，其涉及土地整治的資金也占有相當大的比例。為確保各類土地整治資金發揮預期績效，全面完成國家土地整治計劃和項目建設任務，就需要發揮審計部門的監督作用，彌補土地整治投資管理體制中側重于對項目已完工程投資、建設質量、建設程序、工程招投標和監理等方面進行事后驗收檢查的不足，將審計關口前移，真正做好事前、事中、事后的監督和促進工作。而且，土地整治項目審計作為政府性投資項目審計的主要工作之一就是通過對建設資金的控制，協助基建主管部門保證工程質量的優良和工程進度的正常進行。因此，要把政府性投資項目審計推上一個新的臺階，就要從審計的深度入手，提高審計質量，拓寬審計領域，加大審計力度。同時，土地整治項目主要技術措施是土地平整、坡改梯、加深耕層、耕層熟化、土壤剖面重建、土壤培肥、耕作田塊優化、地下排灌及噴滴灌、田間道路優化、井電措施配套、防護林建設、小康村和生態村建設等，項目涉及區域廣、人口多、協調力度大，且隱蔽工程較多，做好良好的事前、事中控制能使項目規劃、投資確定更為客觀、科學。

二、土地整治項目跟蹤審計主要內容分析

1.項目前期準備階段審計內容

一是檢查土地整治項目的審批文件，包括項目建議書、可行性研究報告、環境影響評估報告、概算批復、項目規劃、施工許可、項目設計及設計圖審核等文件是否齊全，并對項目設計的合理性和效益性進行監督和評價。二是檢查招投標程序及其結果是否合法、有效。三是檢查與項目相關單位簽訂的合同條款是否合規、公允，與招標文件和投標承諾是否一致。四是檢查土地整治項目的資金來源是否落實到位、是否合理、是否專戶管理，建設資金能否滿足項目建設進度的需要。

2.項目施工階段審計內容

一是檢查履行合同情況。檢查與土地整治項目有關的單位是否認真履行合同條款，有無違法違規分包、轉包工程。如有變更、轉讓或終止情況，應從審批程序和實地調查兩個方面檢查其真實性、合法性和效益性。二是檢查項目概算執行情況。檢查有無超出批準概算范圍投資和不按概算批復的規定購置自用固定資產、變更項目規劃設計、擠占或者虛列工程成本等問題。三是檢查內控制度建立、執行情況。檢查建設單位是否建立健全并執行了各項內控制度，如監理制度，工程簽證、驗收制度，設備材料采購、價格控制、驗收、領用、清點制度，費用支出報銷制度等。四是檢查工程設計變更必要性和合理性，是否程序合法、合規。五是檢查施工現場簽證手續是否合理、合規、及時、完整、真實。六是檢查建設資金是否專款專用，是否按照工程進度付款，有無擠占、挪用土地整治項目資金等問題，防止出現超付工程款現象。七是加強設備、材料價格控制，尤其要對建設單位關聯企業所供設備、材料的價格進行檢查。

3.項目竣工驗收后工程結（決）算審計內容

一是工程量的審查。工程量是工程造價計算的基礎，工程量的準確程度是影響竣工結算的重要因素之一，實際工作中工程量也是施工單位多計工程造價的主要手段，因此要對工程量進行重點審查。二是材料價格合理性的審查。重點審核主要材料的單價是否合理，質量是否達標，防止施工單位以劣充好，抬高材料價格。三是審查隱蔽工程驗收記錄和設計變更及各種經濟簽證是否真實，防止施工單位事后補辦簽證或制造虛假記錄。

三、土地整治項目跟蹤審計的程序

1.成立審計組

實施跟蹤審計，審計的內容必然要超出財務收支的范圍，沒有相應的知識技能就難以達到理想的審計效果。對此，要高度重視，有針對性地搞好在職培訓工作，迅速提高審計人員的專業技能，聘請合適的中介機構人員，必要時要適當引進相關專門人才，完善和優化審計隊伍的專業知識結構，組建專業層次合理的審計組。

2.確定審計計劃

開展土地整治項目跟蹤審計，確定項目審計計劃的依據是所在地區國家土地整治項目年度投資計劃。在審計計劃確定上要體現出明顯的超前性。

在土地整治項目立項時就將其納入審計視野。將已列入計劃、建設期及跟蹤審計期跨年度的項目，作為“延伸審計”項目，一并列入當年跟蹤審計項目計劃中，不再根據即將竣工的土地整治項目來確定審計計劃。

3.編制審計方案

跟蹤審計實施方案的編制要依據對土地整治項目前期準備及資料掌握情況。其內容主要在于如何發現項目實施中的增收節支途徑。跟蹤審計方案應有指導作用，是實施具體跟蹤審計的作業依據，在執行過程中，如果發現部分內容不適合實際情況時，可按規定程序調整。

4.實施審計

在跟蹤審計模式下，實施審計的重點主要是現場審計，需要審計組在項目施工現場設立辦公室，以便對設計、招投標、合同、施工、竣工進行審計；定期參加被審計單位組織的工程例會以及方案認證、設計變更等會議；審計組成員要不定期深入施工現場，掌握工程的進展、變化情況；對隱蔽工程進行必要的抽查等。與此同時，審計人員也應根據工程進度，隨時收集測試、變更、簽證等資料，及時對工程的量、價、費進行審核取證。另外，每次審計都安排對上次審計出來的問題意見的落實情況進行后續檢查。

5.審計處理

跟蹤審計的審計處理是按照“跟蹤審計、分期報告、迅速反饋、及時糾正”的原則進行的。審計報告采用詳細報告形式，內容包括一般審計情況、審計發現問題，審計確定的工程造價和投資總額、審計意見和建議等。

四、土地整治項目跟蹤審計問題分析

1.審計侵入項目管理，造成目標偏離

跟蹤審計雖然打破了建設項目的傳統管理模式，正成為建設項目建設過程中的一個主要控制環節，然而這種模式需要審計人員在建設項目過程中頻繁介入進行審計，提出審計建議，很容易使審計人員偏離監督咨詢建議的目標，介入到建設項目管理的職能范圍中。

2.審計成本大，效益不高

跟蹤審計與以往的審計模式在審計的對象、范圍、內容和環境上都有了很大的變化，致使開展廣泛性、全面性、過程性的跟蹤審計成本相對于常規審計模式要高得多。在目前條件下，還難以確認這種審計模式所達到的審計效益是否與其增加的成本相平衡，這一成本與效益因素必然會制約這種模式的廣泛開展。

3.審計依據不足，審計實踐被動

跟蹤審計介入到土地整治項目管理，審計人員承擔著較重的責任和風險。這就需要相關的審計法規作為支撐，不僅為建設單位制定項目管理制度提供遵循的依據，也為審計部門提供衡量的標準。但目前這方面的法規政策相對滯后，影響了審計人員在跟蹤審計實踐中對建設項目做出共性的評價和判斷。

4.審計力量有限，審計風險增大

跟蹤審計是對土地整治項目貫穿始終的全過程審計，需要充足的審計力量。然而，跟蹤審計內容的廣泛、量大、時長，審計力量還難以滿足。在審計力量有限的情況下，面對繁重的審計任務、詳細的審計內容、長期的審計過程，審計風險必然增大。

5.審計介入時點難以把握，加大前期準備工作難度

跟蹤審計針對項目建設的全過程，究竟是從項目決策階段介入，還是從招投標、施工階段介入，各地做法不同。目前的做法大多集中在施工階段介入，認為審計的主要成果體現在施工階段工程造價的控制上。而實踐表明，在施工階段介入，仍然有很多缺陷不能得到彌補。那么，針對跟蹤審計項目，就必須充分分析該項目的特點，確定合理的介入時點，這必然會加大審計前期準備工作難度。

五、建議及對策

1.健全和完善建設項目跟蹤審計的相關法規、制度

完善《跟蹤審計操作規程》、《跟蹤審計監督辦法》等相關規定，建立一整套跟蹤審計的規章制度，使跟蹤審計逐步邁入程序化、規范化、制度化的軌道。

2.充實審計力量，加大培訓力度

加強審計機關領導班子建設，健全審計機構，充實審計力量，理順體制，采取“走出去、請進來”的戰略加大對審計人員的培養力度，鼓勵、支持審計人員積極報考有關資質和職稱，培養既精通財務審計又精通工程審計的復合型審計人才。

3.準確把握審計介入時間，合理定位

土地整治項目管理過程主要包括項目可行性研究、初步規劃設計方案及投資預算編制、項目實施管理和竣工驗收階段。考慮到當前審計人員在評價項目前期決策是否科學方面尚缺乏專業判斷能力，以及《審計法》相關規定，從初步規劃設計方案及投資預算編制階段開始介入相對來說是介入時點較合理的模式。

4.爭取領導支持，保障審計經費

審計機關是雙重領導體制，各級領導對跟蹤審計的重視與支持至關重要，是營造良好審計環境的決定因素，各級領導應大張旗鼓地宣傳審計，旗幟鮮明地支持審計，千方百計地促進審計工作發展。審計機關應發揮主觀能動性，積極向各級領導匯報跟蹤審計進展情況和審計效果。另外建議當地政府將跟蹤審計經費列入財政預算予以足額保障。 （作者單位：河南省審計廳）