“礦中礦”探采權利如何厘得清——國外油氣礦業權重疊管理制度借鑒

□方敏 毛成棟 周海東

礦產資源在垂向上多層重疊是普遍的地質現象，尤其是隨著礦產資源勘查開發的逐步深入，以及油氣資源的重要地位和國內短缺現狀，使得在同一區域重疊設置油氣與非油氣多個礦業權已不可避免。本文通過梳理國外礦業權重疊管理制度，為我國制定油氣與其他礦產礦業權重疊設置規則與程序提供參考。

美 國 部分州允許重疊，鼓勵兩權人共同投資及分享利益

美國礦產資源屬于聯邦、州、印第安部落和私人所有。在聯邦層面，以煤層氣為例，由于部分州未出臺專門的鼓勵煤層氣成文法律，一旦在煤層氣主權上存在爭議，則遵循美國聯邦政府《能源政策法》的相關規定：煤層氣開采要以保護煤炭開采，不浪費煤層氣資源為原則；采用聯合開發的方式方法，該地區的土地擁有者及礦業權所有者可選擇銷售或租借煤層氣所有權、參與經營開發、放棄經營并享有分紅這三種權利；開發煤層氣進行鉆井時，煤礦主可提出申請，享有反對權利，同時明確了內政部拒絕煤層氣井鉆井的要求和條件。

在美國各州層面則執行多元化的礦業權設置制度。華盛頓州法官采用類似概念審判，認為只要化學成分類似、能量值類似、開采方法類似、用途類似、甚至巖層類似等都可認為同種礦產，因此認定煤層氣與煤炭歸屬于同種礦產。得克薩斯州對油氣資源采用相鄰權原則，相鄰權為（儲油區）地表的土地所有者有權獲取公平的份額，且不因采油對其他業主造成的損失承擔責任。北達科他州對共伴生礦產用成文法作了強制規定：礦產權的任何轉讓，除租約外，都視作轉讓所有礦產，包括其化合物和伴生產品，除非在契約中特別指明不在其列。對油氣礦產來說，視作轉讓了所有呈液態或氣態存在的礦物質。對于煤層氣而言，如果在轉讓煤炭資源租約中未對煤層氣特別指明未轉讓，則視作為煤炭的伴生品轉讓出去。

另外，各州對煤層氣礦業權設置采用不同的管理制度，一方面蒙大拿州、阿拉巴馬州、科羅拉多州均認為煤層氣應歸屬于煤炭，煤炭企業主開采煤炭時，就必須先開發煤層氣；另一方面，有的州采取早登記者優先原則，煤炭和煤層氣企業都可獲得煤層氣資源的開發權，依據“先后登記、批準順序”而定；同時還有部分州認為煤炭和煤層氣企業都擁有同一區塊的煤層氣開采的相同份額，采用礦業權分享措施，鼓勵二者合作或合伙經營，保證以最小風險和最大靈活性去開發煤層氣。

加拿大 各省區對礦業權實行多元化的管理制度

根據加拿大現行法規，礦產資源分別屬聯邦和省區兩級政府所有，各省區對礦業權實行多元化的管理制度。以煤層氣為例，根據加拿大新斯科舍省和哥倫比亞省分別出臺的《石油資源法》及《煤層氣法案》，將煤層氣定位為一種獨立的烴類資源，而不是作為煤炭的附屬物，同時規定煤礦主沒有權力從地面開采煤層氣。在艾伯塔省，省能源部每兩周公布一次全省的礦業權分布變化情況，并對尚沒有設立礦業權的區塊進行公開拍賣，其中包括煤層氣礦業權，任何有資質的企業，包括煤炭企業都可以進行投標。

澳大利亞 后申請人須征得政府和已有礦業權人同意

澳大利亞法律規定土地所有權和礦業權分開，所有礦產資源歸政府所有（土地歸所有人所有）。聯邦層面，允許礦業權重疊設置。依據澳大利亞聯邦《石油法》《礦產資源法案》及《石油和天然氣生產和安全法案》規定，采礦權申請人在遞交煤炭或石油天然氣采礦權申請的同時，要向重疊礦業權人和政府雙方面遞交采礦權申請。重疊礦業權人可以同意、拒絕、協商合作開發，如重疊礦業權人拒絕了申請，由政府作出最終決訂。對于煤炭與煤層氣的礦業權重疊，其中一方的作業不得干擾重疊礦區另一方作業。假如在重疊區內雙方同時申請采礦權，則需要協調合作制訂合理開發計劃，并由部長批準，該計劃還必須包含雙方管理安全問題及優化煤炭和煤層氣生產方案，并要求煤炭、煤層氣企業建立溝通合作機制，煤炭企業在開采前，必須提前告知煤層氣企業。煤炭和煤層氣的地質資料雙方共享。

在各州層面，部分州允許重疊，部分州不允許重疊。西澳大利亞州《采礦法》規定，采礦權人有權開采和處置地上權利范圍內的任何礦物體，并嚴格規定采礦權是以開采為目的的排他權，其他任何形式的開采權不可再設立在同一土地之上。昆士蘭州針對煤層氣與煤炭的開發與管理規定主要包括：在租賃申請方面，煤層氣和煤炭開采享有同等的優先進入權，允許投資者進入已設煤炭礦業權的區域勘探開采煤層氣；在礦業權審批時，將以垂向上的深度劃分礦業權，以避免地表礦業權申請的沖突；對煤層氣所有權的界定采取探礦權人優先權，例如煤炭企業最先取得了煤炭開采租借權，然后煤炭企業就有權開采煤層氣；在施工方面，煤炭與煤層氣在地面允許同時作業，但應盡量避免相互間的潛在影響。

俄羅斯 可以重疊，但已有礦業權人具有排他性的專屬權

俄羅斯礦產資源歸國家所有。依據《俄羅斯聯邦礦產資源法》規定，依照許可證的授權，取得礦山用地的礦產資源利用人所用地界限內對于利用礦產資源享有排他性的專屬權。在授權用地界限內，任何與礦產資源利用有關的活動，只有在獲得礦產資源利用人的同意后才可進行。

波 蘭 煤礦主與煤層氣企業共同獲得開發特許權

波蘭礦產資源歸國家所有。《波蘭地質與采礦法》把煤層氣認定為獨立的礦產資源，但是波蘭煤炭權力機構原則上反對在煤炭開采地區新設煤層氣單獨開發的特許權，并有明確規定阻止不適當的激勵技術和鉆井下套管等對煤炭開采的干擾。他們認為目前最好的方案是煤礦主與煤層氣企業進行聯合，共同獲得煤炭與煤層氣統一開發的特許權，同時協商編制滿足雙方需求的開采計劃。

英 國 不同意煤層氣企業主進入煤炭開采區開采煤層氣

英國實行混合所有權制度，即私人土地上的礦產資源根據礦種不同分為個人所有和國家所有。在一般條件下，英國煤炭權力機構不會同意煤層氣企業主申請進入煤炭開采區開采煤層氣，如有助于煤炭開采又可促進煤層氣回收可以例外。對于尚未發放煤炭許可證的地區，煤炭權力機構通過公布煤層氣開發申請，向社會各方征求是否有意開發煤炭資源的意見，如果在公布簡訊30天內沒有收到對此區域煤炭開采感興趣的聲明，煤炭權力機構將開始考慮煤層氣開發申請。

中亞五國 多數國家對礦業權有明確的排他性表述

中亞五國在礦產資源開發上有著相似的管理制度，除了吉爾吉斯斯坦共和國允許礦業權出現重疊外，其余四國都對礦業權有明確的排他性表述：在已設置礦業權區域內申請非同類礦種的礦業權，無需經過現有礦業權人同意，則可申請其他礦種的礦業權。但是，申請人必須保障其技術方案與此前取得礦業權的礦業權人的技術方案的兼容性。礦業權人可綜合勘查非申請許可的礦種，也可購買其他礦業權人發現的資源信息；在設置多個礦業權的區塊，政府可把相應的礦業用地權同時授予兩個或兩個以上的礦業權人，以便保障他們能夠進入到混合或交叉的地區。

非 洲 根據勘查程度不同，考慮礦業權設置是否排他

非洲所有國家礦產資源都歸國家所有。與其他地區相比，非洲國家的礦業權種類通常比較多，排他性的礦業權包括：2!7年的普查或勘查許可，20!30年的采礦許可。大部分國家還設有1!2年的踏勘或普查許可的非排他性礦業權。

■延伸思考

設置規則是關鍵

我國礦業權重疊問題十分突出。據2010年全國礦業權核查小組統計，我國礦業權交叉重疊總數達到10070個，占問題礦業權總數的9.31%。目前，我國解決礦業權重疊問題主要有5種模式：一方退出模式、協議互不干擾模式、聯合勘探開發模式、產業一體化模式、“探—轉—還”模式。

通過梳理國外關于礦業權重疊設置的法規制度，以及結合我國的實際情況，筆者認為：礦業權原則上可以重疊設置，關鍵是要制定好設置規則。礦業權重疊規則設置要堅持統籌謀劃、區別對待，針對特殊問題制定特殊政策，不搞“一刀切”。筆者認為應依據以下五項原則對礦業權重疊進行設置。

探礦權與采礦權重疊時，保障采礦權優先。在采礦權區域，任何礦種勘探行為必須經過采礦權人同意，采礦權人對勘探申請有否決權，但對于鈾礦與其他礦種重疊情況不在此范疇。

礦業權申請時，尊重已有礦業權人的權益。對新設重疊區域礦業權申請時，申請書必須出具已有礦業權人同意書及當地國土資源主管部門的認可證書。如對空白區同時申請礦業權，申請書必須出具多種礦產綜合勘探規劃書。

礦業權重疊時，構建協調溝通機制。為保證各個礦業權人的平等地位及權益，由當地國土資源主管部門牽頭，構建各方參與、專家認可的礦產綜合勘探規劃，并可根據該規劃，一定程度內設置相應的礦業用地，以避免各礦業權人的相互影響，對一定期限拒不履行綜合規劃的礦業權人則吊銷其礦業權資格。

煤炭與煤層氣礦業權重疊先后順序與礦種開采前后矛盾時，以保護煤炭開采為原則。若煤炭礦業權在前，則以當地國土部門認可的煤炭企業開采規劃為主，在煤炭開采區，煤層氣企業退出，并將煤層氣礦業權以合理價格轉讓給煤炭企業；在煤炭遠景規劃開采區，煤層氣企業進行煤層氣開采，按期向煤炭企業提交工作進度報告，并在煤炭開采最終期限前，退出煤炭開采區。若煤層氣礦業權在前，則以當地國土部門認可的煤層氣企業開采規劃為主，隨著煤層氣的開采，當煤層中噸煤瓦斯含量低于煤炭開采要求時，則要求煤層氣退出該礦業權地區，煤炭礦業權人隨后進入進行煤炭開采。

支持多種礦種綜合勘查，鼓勵增設相應礦業權。在固體勘查時，可增設現有礦業權以外的其余固體礦種礦業權。在油氣（含煤層氣、頁巖氣）勘查時，可增設現有礦業權以外的其余油氣（含煤層氣、頁巖氣）礦種礦業權。此外，對煤炭開采礦業權區域，如果未設置煤層氣礦業權，可鼓勵煤炭企業補辦該區域內煤層氣礦業權。 （原載8月2日《中國國土資源報》作者單位：中國國土資源經濟研究院）