平輿縣開展人地掛鉤改革調查

□朱建修

河南省平輿縣依據省人地掛鉤試點“3+15”整體部署，緊密聯系縣域實際，按照“人向城鎮和新型農村社區集中、地向種糧食大戶流轉、錢從整理復耕指標交易中挖掘”的工作思路，以土地綜合整治為主線，以建新拆舊同步實施和舊村莊整理復墾為重點，以推進新型農村社區建設、空心村整治和農民退宅進城為載體，縣鄉村三級聯動，推進人地掛鉤試點工作，先后創出“慎重選擇—精定菜單—反哺吸引—合力齊推—機制保證”工作“五步法”，有效破解了“人難進城”“地難流轉”“錢難籌措”等瓶頸制約，蹚出了一條“四化”統籌發展的新路子。目前，全縣25個試點項目中，拆遷舊房3100戶，整體搬遷7個自然村，整理復墾耕地3500畝。2013年，為省提供建設用地交易指標1009畝，取得1.57億元反哺資金收益。自試點以來，所在兩個項目鄉鎮城鎮化率提高了2.7個百分點，至2016年可轉移農業人口3.75萬人，推進城鎮化提高15.8個百分點。平輿縣之所以取得這樣成績，是因為采取了以下做法：

一、強化領導，明確職責，政府主導把方向。縣委、縣政府把人地掛鉤試點作為促進經濟社會發展的重要平臺、推動“四化”協調發展的重要抓手和聯系群眾、改善民生的重要途徑，列入黨委領導主要議事日程。一是領導親力親為。縣委書記王兆軍、縣長張懷德多次深入鄉村實地調研，研究制定相關政策，協調解決工作推進中的難題，并及時召開高規格土地綜合整治人地掛鉤動員部署會，對工作進行安排部署。每月召開一次工作推進會，查找問題，研究措施。四大班子領導分包項目鄉鎮，縣掛鉤辦、國土局負責人和鄉鎮黨委書記、鄉鎮長到分包試點村駐點辦公，工期倒排，強力推進。二是組建辦事機構。成立了以縣長任組長的人地掛鉤工作領導小組，從國土、財政、農業、水利等部門抽調12名同志成立專門辦公室，分管副縣長兼任辦公室主任，并配備了車輛和專項經費。各項目鄉鎮也成立了相應的領導機構，制訂了實施方案，黨政“一把手”靠前指揮，分管領導具體抓。三是嚴明各級責任。明確鄉鎮是實施土地綜合整治和人地掛鉤的工作主體，政府“一把手”是第一責任人。縣政府與各鄉鎮政府簽訂了責任書，區分核定了年度工作任務和各自職責。政府各部門積極參與，依據分工職責齊力推進，在全縣形成了“政府牽頭組織、鄉鎮具體實施、部門主動配合”的工作格局。

二、以人為本，群眾至上，充分調動積極性。改革的成敗關鍵在人，在于能否充分調動廣大群眾參與的積極性、創造性。平輿縣委、縣政府在人地掛鉤工作推進的實踐中，始終堅持以人為本，把“群眾贊成不贊成，支持不支持，滿意不滿意”當作工作推動的“試金石”。一是廣泛宣傳發動，充分保證農民的知情權。利用廣播、電視、報紙、會議、標語橫幅、致農民朋友一封信和組織群眾代表到已經完成整治任務的項目區現場參觀等多種形式，宣傳項目實施后對發展農村經濟、增加農民收入、改善生產生活條件的重大意義，把拆遷獎補的標準、土地復墾權屬歸屬、土地收益互利等群眾關心關注的政策和盤托出，不折不扣地傳達給農民，讓農民群眾了解政策、知曉權利，自愿配合工作。二是主動聽取意見，確保農民的參與權、監督權。從項目區的選擇、拆遷獎補方案的制訂、新居民點的規劃的選址到復墾工程招投標等，都事先廣泛征求群眾意見和建議，吸納群眾參政議政。對村民關注的拆遷獎補問題，實行墻上公布，進行陽光操作，公開公正接受群眾監督。三是尊重群眾意愿，保障農民的自由選擇權。在拆遷安置中，政府根據群眾意愿開出多份“套餐菜單”，供群眾自主“點餐”。比如，對零星拆遷的居民戶采取在規劃保留村內安置；對靠近集鎮的項目區拆遷戶，給予優惠政策，引導他們向集鎮集中；對成片拆遷的村莊，規劃建設新居民點進行安置。拆遷也充分聽取群眾的意見，根據實際情況，實行“一鄉一策，一村一策”，直至群眾滿意。四是驅動反哺吸引，切實保證農民的受益權。政府堅持取之于民，用之于民，用所得收益反哺項目升級，實施滾動發展。農戶一旦與政府簽訂拆遷安置協議，其獎補款立即足額發放到位。對退宅進城或搬入新區的農戶，每戶獎勵1萬元。群眾自建的新村，給予搬遷農戶每戶8000元的建設補貼。土地復墾完畢，新增加的耕地直接分配到農戶手中。涉及農戶不僅房屋拆遷有補償、承包耕地有增加、居住環境有改善，而且新增耕地有補貼、土地經營有收入。據統計，每產生一畝節余建設用地指標，政府需投入20萬左右的經費作支撐。讓廣大群眾在人地掛鉤改革中真正能得到實惠、嘗到甜頭，變“要我改革”為“我要改革”，群眾參與率、滿意率均在90%以上。

三、創新融資，持續投入，滾動發展攢后勁。資金保障是農村土地整治及城鄉建設用地人地掛鉤工作順利開展的基本前提。平輿縣是國家級貧困縣，資金困難，他們變壓力為動力，不等不靠，殫精竭慮干事業，有效解決“錢從哪里來”的問題。一是設立基金。縣政府共籌措1.5億元人地掛鉤工作基金，實行專賬專用，2013年下撥資金5000萬元，2014年上半年已下撥資金4000萬元。二是整合涉農資金。整合新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費，用于農業土地開發的土地出讓收入等各類土地專項資金，聚合農村公路建設資金、農業綜合開發資金、小型農田水利建設資金、以工代賑資金、農發基金和農業扶貧等相關涉農資金1.3億元，用于村莊拆舊復墾和新村基礎設施及公共設施建設。如射橋鎮單老村，除省財政補助獎金440萬元外，又整合教育資金1000萬元興建了單老小學及幼兒園。整合文化資金600萬元修建了文化大院、敬老院、衛生院。三是吸引社會資金注入。按照“誰投資、誰受益”的原則，合理分配社會資金共同開展農村土地綜合整治獲取的補充耕地指標收益和土地出讓收益，增進社會參與的積極性。目前，已吸引社會資金12億元。四是加大信貸支持力度。完善對人地掛鉤工作的金融服務，對項目區建房、購房資金有困難的，政府協調發放小額貸款；對特別困難的農戶，實行政府財政貼息政策。有了資金的保障，不僅有力地推進了人地掛鉤工作，也為縣域經濟的壯大和“四化”統籌協調發展攢足了后勁。

四、精心組織，規范運作，堅持工作高標準。一是慎重選點。在全面摸底排查的基礎上，政府開出4個條件（即：所在項目區整治潛力大；村班子團結、執行力強；當地經濟基礎較好；群眾參與的積極性高。）進行篩選，最后敲定25個人地掛鉤試點村，分3個類別按照“先易后難、穩妥實施”的辦法予以推進。二是規范運作。一方面，注重項目規劃設計。凡選定的試點村，先期納入土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、農村土地綜合整治規劃的試點，結合三項規劃，編制好人地掛鉤專項規劃，強調“四規合一”。另一方面，規范新區建設。出臺了《平輿縣新型農村社區建設管理辦法》，鼓勵農民向縣城安置區、鄉鎮中心社區和村級新農村社區轉移。精心打造人地掛鉤土地綜合整治三級示范工程，先期建好縣城二王樓退宅進城安置區；射橋鎮、西洋店鎮兩個中心社區；單老、陳集、高楊店、河北、曾莊、尹灣6個村級社區。新區采取政府統建和群眾自建兩種模式，政府主導統建的，采取公開招投標的方式選擇建筑公司，在政府、群眾代表和建筑公司3家共同核定成本的基礎上，賣給農戶的房屋利潤不能超過100元/平方米。群眾自建的，必須統一規劃、統一設計、統一外觀、統一標準。對于特困戶，積極給予政策扶持，免費為他們建房或讓其在城區享受廉租住房。三是分類實施。政府拉出“整村推進”“部分折舊建新”“只拆舊不建新”3個菜單，讓鄉鎮和村委根據自身實際情況自主確定項目點和推進實施模式，不搞“一刀切”。四是陽光拆遷。各鄉鎮根據自身情況，制定出臺拆遷補償辦法，組織協議拆遷。在拆遷過程中，按照定人包戶的辦法，嚴格做到思想工作到戶、丈量登記到戶、復查審核到戶、張榜公布到戶、資金補助到戶。采取先易后難策略，條件成熟一片拆除一片，沒有因拆遷引起一起上訪問題。五是確保質量。縣委、縣政府充分認識到，農村土地綜合整治是百年大計，必須堅持質量第一。能否取得成效，關鍵看是否能有效破解阻礙人、地、錢統籌發展的“瓶頸”，看整理出來的土地是否有賣相或升值潛力，是否能有效推進“四化”同步發展。為確保土地綜合整治質量，按照“四有一平”的要求，由縣國土資源局會同有關部門逐一實施勘察，依據地形、水系分布、交通條件和群眾意愿等實際情況，制訂土地復墾方案和規劃設計方案，加強施工的監理和驗收，盯死實施中的每一個環節，確保復墾后達到“田平、路直、水利配套、便于耕作”的標準。

五、完善機制，強化保障，竭力解除后顧憂。為實現人地掛鉤土地綜合整治項目能“建設好、管理好、功能作用發揮好、取得的效益好”的要求，縣政府一方面注重建立完善項目推進機制，確保項目能順利進行；另一方面，注重強化建立保障機制，未雨綢繆，超前考慮項目涉及農戶的后顧之憂，確保不留“后遺癥”。縣政府在出臺《平輿縣人地掛鉤工作激勵約束機制》《平輿縣農村宅基地退出補償機制》《平輿縣涉農項目資金整合機制》《平輿縣促進農民進城獎勵機制》等人地掛鉤工作四項機制，為推進人地掛鉤工作提供有效保障。一是完善土地流轉機制。建立鼓勵支持土地流轉的補償制度和金融、財政支撐體系，對于轉出土地的農戶和轉入承包土地的經營大戶、農業龍頭企業、專業合作社和社區農場經濟等村辦組織，給予必要的資金扶持補助、獎勵和政策支持。二是完善農村宅基地流轉和退出機制。對跨村集中居住區建房的，可按照“平等協商、等價交換”原則，落實建房用地。對農民和外出務工人員自愿退出農村宅基地的，按征收面積大小給予相應的經濟補償。流轉出的土地和整理退騰出的宅基地每畝按800元由村返租，整理出的土地由拆遷戶繼續承包。三是鼓勵農民進城。政府制定了《關于鼓勵土地綜合整治人地掛鉤項目區農民進城居住的意見（試行）》，規定農民除享受原有的農村各項政策不變外，還可以進城購成本價房并可獲得每戶1萬元的進城獎補；自主創業的，減免稅費，提供小額貸款扶持；在產業聚集區就業的農民工，免費享受職業培訓指導、勞動保障代理服務，辦理城鎮職工養老保險、工傷保險等；進城購買商品房的，除享受進城獎補政策外，房地產交易稅如數返還個人。四是啟動后續保障。根據農村轉移人口放棄宅基地和承包地的具體情況，政府想群眾之所想，幫群眾之所需，主動跟進，積極做好轉移人口的戶口、教育、醫療、社會保險、就業、最低生活標準等保障和服務工作，充分保障轉移人口的權益，不斷強化進城農民城市生活根基，竭力解除土地轉出群眾的后顧之憂。 （作者單位：河南省國土資源廳調控和監測處）