民族貧困地區扶貧開發工作問題探究——以維西傈僳族自治縣為例

張永東

（中共維西縣委黨校，云南 維西 674600）

黨的十八大報告強調：“深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件”，實現“扶貧對象大幅減少”。而維西縣集中了邊遠山區、少數民族地區等多種特殊區域，自然條件差，少數民族多，貧困面既廣又深，貧困成因復雜多樣，扶貧開發工作任務艱巨。為深入了解新時期扶貧開發工作存在的困難、問題和政策訴求，筆者對維西縣扶貧開發工作進行了專門調研，對維西縣扶貧工作的成效經驗進行了比較系統的總結，并就如何做好新一輪扶貧開發工作提出相關政策建議。

一、維西縣扶貧開發工作的創新實踐及成效

自云南省實施《云南省農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》和《云南省農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》以來，維西縣各級黨委政府及職能部門，上下協同，多方配合，創造性的開展工作，取得了顯著成效，積累了許多具有地方特點的經驗。

1.多渠道籌集扶貧開發資金，大幅度增加投入。扶貧開發，資金投入是重點。近年來，維西縣通過多種渠道和多種機制，積極籌措資金，大幅度增加了扶貧開發資金。2001—2013年，省級以上財政資金投入達8.98億元。通過引進項目和農戶貸款，投入資金1.15億元。這些資金保障了維西縣各項扶貧開發目標任務的落實和推進。

2.因地制宜開展專項扶貧。第一，整村推進。根據《云南省“十一五”整村推進規劃》、《云南省關于加強整村推進扶貧開發工作的實施意見》、《關于共同做好整村推進扶貧開發構建和諧文明新村工作意見的通知》等重要文件，維西縣根據各村情況，給予每村15萬—100萬的補助；明確以班子建設為核心的村級組織建設的“六項”整村推進建設任務，科學制定并落實村級規劃。按照“統一規劃、統籌安排、各司其職、各負其責、渠道不亂、用途不變、相互配套”的原則整合部門資金，形成整村推進的合力。目前，全縣196個貧困自然村的經濟狀況有了明顯好轉。第二，培訓和轉移貧困地區勞動力。通過幾年的工作，維西縣勞動力培訓轉移的組織化程度明顯提高，有序轉移輸出逐漸增強。2010年以來，維西縣累計投入財政資金5920萬元，完成農村勞動力培訓轉移115850人次，其中，引導性培訓73304人，技能培訓42546人。勞動力的綜合素質和勞動技能大幅提高，競爭力得到增強，貧困農民的經濟收入得到較大提高。第三，易地扶貧。易地扶貧搬遷不僅是幫助缺乏基本生存條件的貧困群眾從根本上解決溫飽的必由之路，而且可以在一定程度上實現人口資源與土地資源的合理配置，對恢復和改善生態平衡、實現貧困地區經濟社會的協調可持續發展有較大的促進作用。目前，維西縣累計易地搬遷0.7萬人，超過45%的移民已基本解決了溫飽問題，部分實現小康。第四，扶貧安居工程。根據云南省委、省政府出臺的《扶貧安居工程實施意見》，維西縣共對21620戶居住條件差的農戶實施了安居工程改造，大面積改善了貧困農民的居住條件。同時，還配套實施農田、農藝、飲水、沼氣等工程，很多村寨面貌煥然一新。第五，以工代賑。從2001年起至今，共投入以工代賑資金7575萬元，積極開展鄉村道路、小型農田水利、人畜飲水、水土保持等專項扶貧工作。在加強農村基礎設施建設的同時，又讓貧困農民參加以工代賑工程建設，獲得勞務報酬，直接增加了經濟收入。

3.以產業化促進扶貧開發，努力增加農民收入。近年來，維西縣通過財政投入、貼息貸款575萬元和互助資金投入300萬元，扶持農業和加工企業23家，其中認定為省級農業產業化重點龍頭企業的2戶，認定為州級農業產業化重點龍頭創業企業1戶，認定為州級農業產業化扶持型龍頭企業2戶，帶動了10000戶農戶近30000人發展產業化經營。這一措施的實施，直接增加經濟作物和林果12.2萬畝，大牲畜出欄數從2000年33萬頭（匹、只）增加到2013年的41萬頭（匹、只），增加大牲畜出欄數8萬頭，經濟作物、林果業和畜牧業的收入大幅度增加，農民收入明顯增加。尤其是貧困地區農民人均純收入從2005年末的1285元增加到2012年末的4626.9元，年均增幅20.08%，深度貧困人口從2000年的10.1萬人下降到現在的8.69萬人。

二、維西縣扶貧開發工作面臨的主要問題

1.少數民族群眾深度貧困人口多，基本生存生活條件差。按照國家規定的2300元脫貧標準計算，到2012年，維西縣尚有貧困人口8.69萬人，貧困發生率在61%左右，占維西縣農村總人口的近80%。其中，農民人均純收入低于2300元的深度貧困人口還有6萬人，分布在全縣860個特困自然村。在全縣貧困人口中，傈僳族、獨龍族貧困人口占68%，其他民族貧困人口占32%，有3.8萬貧困人口無法就地解決溫飽，有8496戶農戶住房比較困難，其中有6459戶還住在簡易的木楞房中。

2.扶貧開發成本高、效率低，農民增收難，陷入長期投入、長期貧困的惡性循環中。維西縣瀾滄江沿岸的巴迪、葉枝、白濟汛、康普、中路、維登，是迪慶州貧困人口最為集中、貧困程度最深、貧困面最大的地區，是迪慶州扶貧攻堅主戰場。這6個鄉鎮有50行政村、22121戶、78432人，占全縣總人口的51%。其中，貧困人口43620人，占維西縣貧困人口8.69萬人的51%。農民人均有糧500斤，低于全縣平均數516斤；人均經濟收入3480元，低于全縣平均數1141元。2012年，農民人均純收入僅比上年增加了400元，增速遠遠低于全縣平均水平。按照到2020年全面實現小康社會的經濟指標要求，這6個鄉鎮的農民人均純收入每年要增加921元。假如按照傳統的就地扶貧模式開展扶貧工作，依現有的增長速度，維西縣與全國全省同步實現小康的宏偉藍圖就會遙遙無期。造成維西縣瀾滄江沿岸6個鄉鎮農民增收難，扶貧工作難度大的主要原因有四個方面：第一，山高坡陡，群眾居住分散，耕地少，生態脆弱，自然條件差，道路交通、農田水利等基礎設施建設滯后，缺乏進一步發展的條件。第二，社會發育程度低，教育文化落后，群眾科技文化素質偏低，沒有產業支撐，尚處在自然經濟狀態，多數群眾靠著“低保”和救濟生活。第三，扶貧投入成本高，但投入效益差。由于山高坡陡，群眾居住分散，建設水電路等基礎設施投入大，成效不明顯，且對生態破壞十分嚴重。第四，里底電站、烏龍弄電站和托巴電站建設加快推進，這6個鄉鎮瀾滄江邊的好田好地被征用，耕地不足的問題更加嚴重，群眾增收的途徑越來越少。基于上述原因，導致出現年年扶貧年年貧；年年種樹不見樹的問題。扶貧成本高，返貧率高，扶貧成效差。即是說，就地扶貧模式已不適應維西縣瀾滄江沿岸6個鄉鎮扶貧工作的需要。

3.自我發展能力弱，返貧率高。由于生態環境脆弱，自然災害頻發，經濟社會發展十分落后，維西縣的貧困問題依然十分突出。據統計，到目前為止，維西縣尚有216個自然村不通公路，26個自然村不通電，8千多戶住房困難，3.8萬人未解決人畜安全飲用水問題，自我發展能力弱，返貧幾率高，返貧壓力大。可見，制約維西縣貧困地區發展的深層次矛盾依然存在，農村貧困人口數量依然龐大，深度貧困人口比重依然很高，特殊困難地區貧困問題還很嚴重，民族貧困問題尤為明顯，貧困地區的經濟發展與生態保護的矛盾比較突出。所以，貧困問題仍然是制約維西縣科學發展、和諧發展、跨越發展的重要瓶頸。

三、加快維西縣新一輪扶貧開發工作的建議

維西縣貧困的深度和廣泛性在全省都比較典型，其扶貧開發工作的成效，不僅事關維西縣自身的發展，還關系到迪慶甚至云南扶貧開發工作的大局，關系到邊疆穩定和國家安全。鑒于維西縣經濟欠發達的實際，建議中央和省州級在資金、財稅、投資、生態補償等方面進一步加大對維西的支持。

1.加大扶貧開發資金的支持力度。當前，云南省正緊緊抓住貫徹落實中央新十年農村扶貧開發綱要和國家支持云南加快橋頭堡建設兩大歷史機遇，提出了“鞏固提升現有扶貧成果、全面推進貧困人口脫貧、對深度貧困人口進行重點扶貧攻堅”三大任務，但維西縣地方財力有限，既要鞏固提升扶貧成果，全面推進扶貧對象脫貧，又要突出解決深度貧困問題，困難較大。因此，建議中央及省州各級加大對維西縣扶貧開發的資金支持力度。第一，中央財政專項扶貧資金給云南省的新增部分重點向維西縣傾斜，并加大均衡性轉移支付、民族地區轉移支付和國家重點生態功能區轉移支付的力度，大力支持維西縣發展社會事業、特色優勢產業、基礎設施和生態建設。第二，加大以工代賑、易地扶貧搬遷等專項投資的規模，并積極推進中央及省、州級各項扶貧投入的綜合統籌，促進相關資金的有效銜接，切實為基層整合資金創造條件。第三，省、州各級定點扶貧單位和對口扶貧地區也要增加投入。根據貧困人口的增長相應增加扶貧資金規模，鼓勵對口扶貧地區在互惠互利的基礎上推進雙方企業之間的合作。第四，適當調整稅收政策，對通過自身努力發展生產增加的稅收，最大限度返還地方，以增加維西縣扶貧開發的投入。第五，優先落實國家取消縣及縣以下、西部連片特困地區各類公益性建設項目資金配套的政策。同時，省、州級政府也要按照“自身財政收入增長幅度與增加扶貧開發專項資金投入同步、扶貧項目的實施力度與貧困人口的減少同步”的原則，逐年增加財政扶貧資金，并統籌好各類政策，整合好各類資金，由部門扶貧向社會化大扶貧轉變。

2. 出臺專門針對集中連片特殊貧困地區的差異化扶貧政策。維西縣生態脆弱、經濟落后、貧困程度深，與全國其他貧困地區相比有其特殊性，建議制定專項扶貧開發規劃，給予差異化政策，加大投入，重點扶持，按地方片區開發的方式，組織實施扶貧開發攻堅，加快特殊貧困地方脫貧致富的步伐。同時，建議把解決深度貧困問題提升到戰略層面，研究制定特殊政策，努力構建城鄉統一、區域均等的基本保障機制。

3.高度重視解決人口較少民族的貧困問題。加快人口較少民族經濟社會發展，是解決社會公平的重要舉措，是貫徹黨和國家民族政策，進一步鞏固和發展“平等、團結、互助、和諧”的社會主義新型民族關系的必然要求。維西縣少數民族的經濟社會發展起點較低、貧困面大、貧困程度深，其聚居地多數處于偏遠閉塞的區域，生存環境和生產條件差，80%以上的群眾處于貧困狀態，扶持發展的任務十分艱巨。建議各級政府對維西縣深度貧困群體新增安排專項資金給予幫扶，以加快地區綜合扶貧步伐，鞏固脫貧成果，重點推進特困群體發展步伐，促進各民族共同繁榮發展，不讓一個民族掉隊。

4.優先支持貧困地區教育事業的發展，發揮教育在扶貧開發中的基礎性作用。維西縣人均受教育年限低，在一些民族貧困地方，還存在語言障礙問題，人均受教育水平更低。因此，應高度重視民族貧困地方的教育發展，充分發揮教育在扶貧開發中的基礎性作用。為此，應進一步發揮中央和省州級政府的主導作用，健全貧困地區教育發展保障機制。第一，建議在維西縣率先實行將貧困地區義務教育階段寄宿制學生全部納入資助范圍，對貧困家庭學生高中階段教育實行“三免一補”，并逐步提高各階段學生的生活補助標準。第二，加大教育基礎設施建設，統籌推進義務教育學校標準化建設、中小學校舍安全工程和農村薄弱學校改造，合理增加寄宿制學校人員編制，切實改善辦學條件；大力培養學前和小學雙語教學師資人才，加快發展學前和小學雙語教育。第三，改進雨露計劃管理方式，促進貧困家庭新生勞動力接受職業教育，提高就業技能；要有計劃地組織初中畢業生和有一定文化基礎的社會青年到省內外經濟發達地區接受中等職業教育和就業。

5.將生態補償與扶貧開發有機銜接，實施生態扶貧。維西縣既是全國扶貧攻堅的主戰場之一，又是我國生態安全屏障保護區、礦產水電資源富集區，迫切需要建立健全生態補償機制，既保護治理生態環境，又幫助特困群眾增收。第一，建議把維西縣作為國家生態補償試點地區，加大中央財政對生態林的生態補償力度，提高補償標準。比照生態公益林的補償辦法，對具有水土保持和碳匯生態效益的經濟林進行補償。第二，盡快出臺具體政策，建立江河流域生態效益補償機制，拓寬生態效益補償資金的籌措渠道，實現下游受益省區向維西縣的生態效益補償，推動上下游地區經濟的共同發展。

6.實施生態移民工程，增強貧困群眾的“造血功能”。算一算投入和產出的帳和扶貧開發與生態保護兩本賬，我們得出的結論是：傳統的扶貧模式不改變，維西縣瀾滄江沿岸6個鄉鎮脫貧致富就沒有希望，全縣脫貧致富也就沒有希望。觀念決定行動，思路決定出路。從維西縣瀾滄江沿岸6個鄉鎮經濟社會發展滯后，貧困程度深，生態脆弱、山高坡陡、耕地少、道路交通通訊等基礎設施建設滯后、群眾居住分散，社會發育程度很低，缺少就地扶貧、就地致富條件的實際出發，按照實現群眾生存發展環境改善、公共服務明顯進步、生態環境好轉、城鎮化進程加快、社會管理成本降低、抗災減災能力明顯提升的目標，要摘掉貧困的帽子，就必須實施生態移民工程，通過抓好“六個結合”來增強貧困群眾的“造血功能”，才能從根本上解決瀾滄江沿岸的貧困問題，打破制約維西縣脫貧致富的瓶頸，這是實現小康目標的必然選擇。第一，把扶貧開發工作與解放思想、更新觀念結合起來。緊緊盯住美麗鄉村建設目標，突破思想藩籬，創新扶貧模式，變救濟式扶貧為開發式扶貧，著力破除傳統扶貧思維定勢，著力破除就地扶貧、長期投入、長期貧困的陳舊思維，推出集生態、移民、扶貧、產業于一體的集中連片開發新思路，構建生態移民扶貧工作“大合唱”的工作格局，打好扶貧攻堅戰。第二，把扶貧開發工作與生態移民點建設項目結合起來。圍繞搬得出、留得住、能致富的目標，科學規劃生態移民點，加大資金整合力度，按照每個行政村建設一個生態移民點的要求，全面推進生態移民扶貧工程，走出一條可持續發展的扶貧開發路子。為此，要著力抓好生態移民點的水、電、路等基礎設施建設，解決發展“瓶頸”；按照集約用地的原則，抓好移民點市政基礎設施建設和群眾住房建設，改善群眾的生產生活條件；大力開展山區“五小水利”工程建設和基本農田地建設，解決人畜飲水困難，擴大水澆地面積，改善農業生產條件，提高貧困地區的農業綜合生產能力，增強發展后勁。第三，把扶貧開發工作與瀾滄江水能資源開發和小集鎮建設結合起來。維西縣瀾滄江沿岸的6個鄉鎮均涉及水電開發移民問題，這既是挑戰，也是機遇。維西縣要以此為契機，加快城鎮化進程，帶動貧困人口脫貧致富。第四，把扶貧開發工作與生物產業發展結合起來。從維西縣瀾滄江沿岸6個鄉鎮的實際出發，加大投入力度，建設以核桃、中藥材、中華蜂和傈家土豬等為重點的生物產業基地。通過產業培育，實現貧困人口人均有2畝核桃、1畝以上中藥材、5頭以上出欄生豬，戶均養蜂12箱，每個移民點培育1個以上的產業扶持項目的目標，力爭做到近期增收有保障，遠期發展有潛力，村有骨干產業，戶有增收項目，筑牢貧困群眾徹底擺脫貧困的產業基礎。要按照“強組織、扶龍頭、建基地、帶農戶”的思路，加強農村經濟合作組織建設，進一步提升農民的組織化程度。第五，把扶貧開發工作與生態文明建設結合起來。良好的生態環境是經濟社會可持續發展的基礎。維西縣是“三江”并流腹地，是長江上游重要的生態屏障，保護生態環境既責無旁貸，又任重道遠。加強生態文明建設，不僅惠及維西縣各族群眾，還惠及長江中下游地區廣大人民群眾。要保護好“三江并流”生態環境，就要把生態移民工作與生態建設結合起來，做好“人下山、樹上山”的工作，解決好開發與保護的關系，推動維西縣經濟社會可持續發展。按照就地扶貧的模式，高寒貧困山區的開發力度越來越大，但伴隨著的是生態日益惡化，群眾增收日益困難的惡性循環。維西縣瀾滄江沿岸的6個鄉鎮近60%的貧困山村泥石流、山體滑坡等自然災害頻發，部分村子建成不久的水利設施因損毀或水源枯竭成為了擺設，多數通組公路因泥石流、山體滑坡等自然災害而無法通行。實施生態移民工程，讓居住在高寒貧困山區的群眾下山，有利于減輕生態壓力，有利于土地等資源的集約運用。按照荒山披綠裝，致富奔小康的目標要求，在認真落實好退耕還林、退牧還草、天然林保護等工程的同時，進一步加大種樹造林、綠化荒山荒坡的力度，使生態更加良好，環境更加改善。第六，把扶貧開發工作與群眾素質提升工程結合起來。在改善貧困群眾生產條件的同時，要高度重視智力扶貧工作，把扶貧開發與基礎教育、職業教育、農村醫療服務體系、廣播電視建設工程、勞動技能培訓有機結合起來，切實解決維西縣貧困群眾看病難、孩子上學難、看電視和聽廣播難等問題；狠抓實用科技培訓，采取現場培訓和外出學習等方式，改變落后的生產方式，努力提高維西縣貧困群眾的科技文化素質，使貧困戶每戶有1至2個科技明白人，80%的勞動力能掌握2門以上實用技術；針對貧困群眾積累意識、商品意識不高，平均主義思想嚴重，科技文化素質較低，自身脫貧致富能力較差的問題，積極采取樹立典型，以點帶面的工作方式，著力培養脫貧致富帶頭人。第七，把扶貧開發與貧困群眾思想政治教育和黨的強農惠農政策的宣傳緊密結合起來。認真開展“創建帶領致富黨支部”、“培養脫貧致富帶頭人”活動，結合農村基層組織建設、邊疆黨建長廊建設和“創先爭優”、群眾路線教育活動，注重培育農村黨總支領導下的農村集體經濟和產業經濟，培養一批農村經紀人隊伍，完善一批農村集體經濟專業合作組織；注重農村民主法制建設，會同組織和宣傳部門，完善村民自治組織，建立各類專業協會服務農民，為生態移民扶貧工作提供智力和組織保障。