政府創(chuàng)新的影響因素與容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建

黃 麗

（中共佛山市委黨校 管理學(xué)教研部，廣東 佛山 528300）

政府創(chuàng)新是公共權(quán)力機(jī)關(guān)通過實(shí)施一系列的新方法和新舉措，從而提高行政效率，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。但政府創(chuàng)新區(qū)別于其他形式創(chuàng)新的最主要一點(diǎn)，就是政府創(chuàng)新的主體是公共權(quán)力機(jī)關(guān)。一般來說，政府創(chuàng)新具有如下特點(diǎn)：一是公共性。以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，以提高公共服務(wù)質(zhì)量為努力方向。二是廣泛性。政府的服務(wù)對(duì)象是全體公民，因此，政府創(chuàng)新的影響不僅局限于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作效率的提高，同時(shí)對(duì)全體公民產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。三是政治性。在政府創(chuàng)新將打破原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)與利益格局，改革者需要承擔(dān)較大的政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，政府創(chuàng)新作為政治體制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)政治體制改革的方向及進(jìn)程起到極為重大的影響。從目前看，現(xiàn)有的政府創(chuàng)新研究成果研究方向大部分針對(duì)政府創(chuàng)新的制度創(chuàng)新、基本理論、作用意義、創(chuàng)新途徑、創(chuàng)新角色和績(jī)效管理等方面，對(duì)于政府創(chuàng)新的影響因素較少涉及，而在現(xiàn)實(shí)政府創(chuàng)新進(jìn)程中，已有一些城市進(jìn)行了政府創(chuàng)新的探索與實(shí)踐。因此，本文擬對(duì)政府創(chuàng)新的影響因素進(jìn)行研究，為地方政府進(jìn)行政府創(chuàng)新提供著力點(diǎn)和理論指導(dǎo)。

一、政府創(chuàng)新的促進(jìn)因素

政府創(chuàng)新是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新情況而采取的改革措施。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，建設(shè)高效的服務(wù)型政府是增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。政府創(chuàng)新有利于增強(qiáng)政府創(chuàng)新的動(dòng)力。

1.經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。政府改革會(huì)帶來政府管理與服務(wù)效率的提高和質(zhì)量的提升，因此，政府為更好地完成績(jī)效目標(biāo)，花費(fèi)較少的成本提供更好的公共服務(wù)，政府存在進(jìn)行改革的內(nèi)在動(dòng)力。政府改革將帶來的好處是多方面的，從效率的角度來看，民眾是支持政府改革與創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，政府機(jī)構(gòu)也要隨之進(jìn)行一系列的改革與創(chuàng)新，才能跟上當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐，否則，政府辦事效率低下等問題將嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致合法性危機(jī)的問題出現(xiàn)。無(wú)論從政府內(nèi)部角度來看，還是從政府外部環(huán)境來看，政府創(chuàng)新是政府尋求進(jìn)步的唯一途徑，也是穩(wěn)定政府地位的唯一辦法，一切不適應(yīng)生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系都終將被淘汰。由此可見，經(jīng)濟(jì)動(dòng)因是政府創(chuàng)新最重要的動(dòng)力。

2.思想動(dòng)因。思想解放是一切改革的先決條件，改革開放給我們帶來的不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，更重要的是民眾思想的解放。一是黨為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不斷開拓創(chuàng)新，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高執(zhí)政水平，打造學(xué)習(xí)型政黨，政府改革與創(chuàng)新的動(dòng)力不斷增強(qiáng)。二是民眾參政議政的意識(shí)不斷增強(qiáng)，促進(jìn)地方政府公共服務(wù)行政文化的形成，兩者形成一個(gè)良性互動(dòng)，相互增強(qiáng)。三是改革開放帶來政府執(zhí)政理念的變革，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。為提高服務(wù)水平與效率，行政系統(tǒng)必須不斷適應(yīng)新時(shí)代的變化，進(jìn)行自我革新，由傳統(tǒng)的封閉型行政系統(tǒng)向現(xiàn)代的開放型行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。

3.個(gè)人動(dòng)因。政府創(chuàng)新，歸根結(jié)底是人的創(chuàng)新，人的因素在政府創(chuàng)新中占據(jù)重要地位，并且貫穿于創(chuàng)新的整個(gè)過程。教育事業(yè)的發(fā)展帶來國(guó)民綜合素質(zhì)的提高，不僅體現(xiàn)在公共服務(wù)的客體上，同時(shí)體現(xiàn)在公共服務(wù)的主體上。公共服務(wù)客體的改變主要體現(xiàn)在自由、平等、法治、民主、憲政等為大多數(shù)人所贊同的民主價(jià)值觀對(duì)民眾思想上的引導(dǎo)，而公共服務(wù)主體的改變主要體現(xiàn)在政府主要領(lǐng)導(dǎo)及一般人員的綜合素質(zhì)的提高。我國(guó)實(shí)行的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)本區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)具有決策權(quán)，因此，領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)和能力對(duì)全局具有重要影響。提高政府創(chuàng)新能力，要求政府主要領(lǐng)導(dǎo)人具有建設(shè)服務(wù)型政府的理念和為人民服務(wù)的思想意識(shí)。行政機(jī)關(guān)中的一般人員則應(yīng)具有回應(yīng)性，回應(yīng)民眾的需要，與群眾進(jìn)行互動(dòng)，并激發(fā)卓越的工作思路。教育事業(yè)的發(fā)展帶來的個(gè)人綜合素質(zhì)的提升，是政府創(chuàng)新的基石，沒有人的積極作用，一切創(chuàng)新都無(wú)從談起。因此，人必須具備創(chuàng)新的能力和素質(zhì)，有欲望和動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新，也就是說，人需要從政府創(chuàng)新中得到一定的正面激勵(lì)。

4.政治動(dòng)因。政府創(chuàng)新是政治體制改革中一項(xiàng)重要內(nèi)容，而要順利開展政府創(chuàng)新，民主政治文化是不可或缺的。隨著改革開放的日益深入，我國(guó)形成的民主政治文化基本涵蓋了憲政文化、法治文化、創(chuàng)新文化和包容文化，同時(shí)也形成了一系列的民主政治理念，這些理念堅(jiān)持以人為本、為人民服務(wù)、和諧穩(wěn)定。這些民主政治文化和理念成為行政改革與創(chuàng)新的強(qiáng)大精神動(dòng)力，推動(dòng)改革與創(chuàng)新向前發(fā)展。一是地方政府得到充分的授權(quán)。政府創(chuàng)新是為了適應(yīng)各種情況的變化而進(jìn)行的改革與創(chuàng)新，民主政治文化給予地方政府更多的自由空間，在充分的事權(quán)與財(cái)權(quán)的支持下，地方政府才能順利開展政府創(chuàng)新。二是有利于爭(zhēng)取到上級(jí)的支持。地方政府創(chuàng)新必然會(huì)受到其他因素的干擾，只有在上級(jí)的支持下，才能全面進(jìn)行改革與創(chuàng)新。即是說，良好的政治文化對(duì)于政府創(chuàng)新具有較大的促進(jìn)作用。

二、政府創(chuàng)新的阻礙因素

1.制度體制障礙。我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制尚有可改進(jìn)的地方，例如，行政機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，政府職能交叉、職責(zé)不清，決策流程冗長(zhǎng)、效率低下等問題，這些構(gòu)成了我國(guó)政府創(chuàng)新的制度性障礙，也是我國(guó)政治體制改革過程中需要不斷完善與改革的地方。政府創(chuàng)新的制度性障礙主要表現(xiàn)在：一是行政體制的封閉僵化。行政機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊，人浮于事，甚至成為部門和個(gè)人牟利的工具，“對(duì)內(nèi)服務(wù)”。二是監(jiān)督機(jī)制缺失。由于對(duì)行政權(quán)力的約束力不夠，加之人治思想和官本位思想的泛濫，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，新聞媒體監(jiān)督乏力，行政色彩濃厚。三是政府創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制缺乏。“不求有功，但求無(wú)過”的思想在行政系統(tǒng)中蔓延，政府創(chuàng)新帶來的成果沒有得到相應(yīng)的激勵(lì)，反而可能遭受反對(duì)力量的攻擊，導(dǎo)致政府創(chuàng)新缺乏動(dòng)力來源。

2.法律保護(hù)缺失。目前，我國(guó)尚沒有關(guān)于政府創(chuàng)新的專門法律。近年來，各地政府相繼出臺(tái)了有關(guān)政府創(chuàng)新的規(guī)定，從制度層面對(duì)政府創(chuàng)新進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)，例如，2013年，上海出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（草案）》，其中規(guī)定對(duì)政府創(chuàng)新中未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，只要在此過程中沒有謀求私利，可以免于對(duì)政府創(chuàng)新的單位及個(gè)人進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)及追究責(zé)任。2009年，重慶市出臺(tái)《重慶市促進(jìn)開放條例》，其中規(guī)定內(nèi)容和上海的大致類似，但要求政府創(chuàng)新中的工作流程及措施符合相應(yīng)的法律規(guī)定。2014年，溫州市出臺(tái)《關(guān)于支持和保護(hù)黨員干部改革創(chuàng)新的若干意見（試行）》，規(guī)定政府創(chuàng)新要符合市委、市政府的總體工作部署，不得有違市委、市政府的大政方針。這些地方政府規(guī)定與條例對(duì)政府創(chuàng)新有一定的推動(dòng)作用，但是，法律效力偏低，規(guī)定不夠詳細(xì)，對(duì)政府創(chuàng)新的保護(hù)力度不夠，尚處于探索階段。

3.厭惡風(fēng)險(xiǎn)型文化與行政問責(zé)制。現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展與當(dāng)前行政系統(tǒng)的狀態(tài)格格不入。當(dāng)出現(xiàn)社會(huì)問題時(shí)，由于行政系統(tǒng)的封閉性，導(dǎo)致問題無(wú)法得到及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和解決，進(jìn)而醞釀成大規(guī)模的群體性事件。這些都是行政環(huán)境中極其不穩(wěn)定的因素，政府創(chuàng)新活動(dòng)本身帶有一定的不確定性和探索性，大大降低了行政系統(tǒng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的水平，社會(huì)的多元化與復(fù)雜化對(duì)行政系統(tǒng)提出了新的挑戰(zhàn)。一是群體性事件數(shù)量逐年上升，引起了政府和全社會(huì)的普遍關(guān)注。群體性事件是社會(huì)矛盾極端的表現(xiàn)形式，表明我國(guó)政治體制的發(fā)展進(jìn)程已嚴(yán)重落后于當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，無(wú)法及時(shí)回應(yīng)社會(huì)問題。二是全能政府演變?yōu)檎矫娴母深A(yù)，而一部分政府無(wú)法管理的事項(xiàng)演變?yōu)閲?yán)重的社會(huì)問題，表明了全能政府的弊端。三是缺乏暢通的社會(huì)訴求表達(dá)途徑，導(dǎo)致民眾通過各種非正式的途徑來達(dá)到自身的目的，而在此過程中，極有可能被誤導(dǎo)，引發(fā)更加嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此，社會(huì)多元化發(fā)展導(dǎo)致政府抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低，可控性降低，政府創(chuàng)新更增加了行政系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。傳統(tǒng)行政文化中一個(gè)比較顯著的特點(diǎn)是厭惡風(fēng)險(xiǎn)，行政系統(tǒng)的封閉性、保守性衍生為厭惡風(fēng)險(xiǎn)型文化，一切按照既定的規(guī)則來辦事，毫無(wú)生機(jī)，開拓創(chuàng)新的意愿極低，政府官員寧愿在不犯錯(cuò)的情況下安然度過自己的職業(yè)生涯，而不是冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn)去改革、去創(chuàng)新，而行政問責(zé)制是遏制政府創(chuàng)新的一大障礙。因此，如何構(gòu)建一種激勵(lì)和保障制度來鼓勵(lì)創(chuàng)新，這是我國(guó)當(dāng)前行政體制改革中亟待解決的問題。行政文化是指在行政活動(dòng)中凝結(jié)而成的一種心理認(rèn)同、道德認(rèn)同和價(jià)值認(rèn)同，對(duì)于處在行政機(jī)構(gòu)中的個(gè)體具有潛移默化的影響，而且兩者存在相互作用的關(guān)系。行政文化是長(zhǎng)期作用的結(jié)果，而且一旦形成，就具有極強(qiáng)的穩(wěn)定性，其影響也是持續(xù)的。中國(guó)傳統(tǒng)行政文化在長(zhǎng)期的封建專制統(tǒng)治下形成，必然帶有專制、封閉和保守的特點(diǎn)。首先，官本位思想極其濃厚。其次，傳統(tǒng)行政文化的人治思想強(qiáng)烈。再次，傳統(tǒng)行政文化中的經(jīng)驗(yàn)主義決策模式對(duì)現(xiàn)代科學(xué)決策的影響突出。決策者依據(jù)主觀判斷和經(jīng)驗(yàn)，甚至是個(gè)人感情，嚴(yán)重影響了行政決策維護(hù)公共利益的目標(biāo)。經(jīng)驗(yàn)主義決策模式背離科學(xué)與理性精神，不符合時(shí)代發(fā)展需要，主觀性、盲目性、隨意性較大，極容易產(chǎn)生偏差。

三、政府創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建

良好的政府創(chuàng)新氛圍必須認(rèn)可創(chuàng)新，同時(shí)對(duì)創(chuàng)新中產(chǎn)生的錯(cuò)誤采取容忍態(tài)度，認(rèn)可創(chuàng)新是對(duì)組織成員的創(chuàng)新成果給予肯定和獎(jiǎng)勵(lì)，勇于創(chuàng)新的人必須敢于改變現(xiàn)狀，敢于向權(quán)威挑戰(zhàn)，因此往往會(huì)遭到反對(duì)，創(chuàng)新行為被認(rèn)可是一件不容易的事情，只有形成認(rèn)可創(chuàng)新的風(fēng)氣，才能真正鼓勵(lì)政府創(chuàng)新。容忍錯(cuò)誤是指對(duì)于創(chuàng)新過程中產(chǎn)生的錯(cuò)誤進(jìn)行客觀公正評(píng)價(jià)，允許錯(cuò)誤的發(fā)生，從而免于對(duì)創(chuàng)新者的懲罰。創(chuàng)新是高風(fēng)險(xiǎn)的行為，發(fā)生錯(cuò)誤的幾率較大，因此，容錯(cuò)機(jī)制的建立，將有利于從制度上保障政府創(chuàng)新行為。

1.化解改革帶來的風(fēng)險(xiǎn)。政府創(chuàng)新和科學(xué)實(shí)驗(yàn)具有一定的相通性。科學(xué)實(shí)驗(yàn)無(wú)法一次成功，都是需要經(jīng)過無(wú)數(shù)次失敗后才能摸索到成功的方法，政府創(chuàng)新也必然面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)阻礙改革者前進(jìn)的步伐，決策者往往為了明哲保身，不愿意犧牲個(gè)人利益來成就這項(xiàng)改革事業(yè)，因此，如何化解改革帶來的風(fēng)險(xiǎn)，防止將改革風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)由改革者個(gè)人來承擔(dān)，值得深入探討。容錯(cuò)機(jī)制就是一種很好的解決方案。容錯(cuò)機(jī)制是對(duì)改革者和探險(xiǎn)者的一種保護(hù)機(jī)制，在改革開放過程中已經(jīng)有很多試錯(cuò)的舉措，但是，對(duì)此的寬容和保護(hù)是基于人治層面的保護(hù)，而非法制層面的支持。建立容錯(cuò)機(jī)制，就是由人治環(huán)境下的“寬容和理解”轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓪用嫔系谋Ｗo(hù)，這樣，可以從制度上、從思想上支持改革中的“探險(xiǎn)”行為，刺激決策者成為敢于探險(xiǎn)的官員，而不是“太平官”、“庸官”，進(jìn)一步提高行政效能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

2.打破傳統(tǒng)的保守文化氛圍。中國(guó)行政文化受傳統(tǒng)因素的影響過深，以至于到現(xiàn)在都能依稀看到傳統(tǒng)行政文化的影子。在政府再造和行政重塑過程中，中國(guó)曾一度追求理性官僚制帶來的行政效率，卻忽視官僚制的內(nèi)在弊端。突破并超越官僚制是當(dāng)前政府改革的方向，如何規(guī)避官僚制引起的負(fù)面效果，是政府改革與創(chuàng)新中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。容錯(cuò)機(jī)制的建立，有利于打破傳統(tǒng)的保守主義文化氛圍。錯(cuò)誤并非是無(wú)法容忍的，一定的錯(cuò)誤才能鼓勵(lì)更多的創(chuàng)新，容錯(cuò)機(jī)制有利于推動(dòng)政府創(chuàng)新的發(fā)展，激發(fā)改革者的改革熱情，使原本的一潭死水被得活躍起來。

3.為政府創(chuàng)新建立相應(yīng)的制度保障。政府創(chuàng)新面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也遭到保守主義者的反對(duì)，因此，在改革的過程中，很多勇于探險(xiǎn)的改革先行者都是冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，能否順利推進(jìn)改革的進(jìn)程，多半都取決于領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)時(shí)的態(tài)度，一般都是在領(lǐng)導(dǎo)的默許下才能繼續(xù)進(jìn)行。例如，安徽小崗村的“大包干”，開啟了中國(guó)農(nóng)村改革的序幕。小崗村改革成功源于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的改革意愿非常強(qiáng)烈，更重要的是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革的默許。容錯(cuò)機(jī)制就是將過去人治思想影響下的默許，變成法制思維下的制度保障，從制度上保護(hù)政府創(chuàng)新，為政府創(chuàng)新過程中面臨的問題尋求可操作的具體方案。

誠(chéng)然，容錯(cuò)機(jī)制對(duì)政府創(chuàng)新有巨大的推動(dòng)作用，但是，容錯(cuò)機(jī)制不能異化為掩蓋個(gè)人錯(cuò)誤的幌子，因此，各地在鼓勵(lì)政府創(chuàng)新的有關(guān)規(guī)定中都提出了容錯(cuò)的前提條件：要符合黨的大政方針；符合法律規(guī)定，沒有任何違背現(xiàn)行法律的決策與程序；單位與個(gè)人在此過程中沒有牟取私利、損害公共利益等。很明顯，允許試錯(cuò)并非包容改革中的亂作為，首先是符合容錯(cuò)的上述條件，其次是要經(jīng)過民主決策程序，而非由個(gè)別決策者武斷專行。不僅在立項(xiàng)之前要經(jīng)過各方的協(xié)調(diào)與討論，確定該改革項(xiàng)目是探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的行為，而且在事中和事后都要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督與審計(jì)。只有這樣，才能使容錯(cuò)機(jī)制成為改革開放中“探險(xiǎn)”的堅(jiān)實(shí)制度保障。