農村基層干部腐敗：現狀·特點·成因·治理策略

中共紅河州委黨校課題組

（中共紅河州委黨校，云南 蒙自 661100）

近年來，隨著城鎮化的推進，村級集體經濟的發展壯大，農村基層干部擁有對集體資金、資產和資源的管理權、處置權不斷擴大，基層腐敗問題也隨之而來，特別是村民小組一級的腐敗問題，呈高發態勢，不僅直接侵害群眾的利益，而且嚴重削弱黨和政府的威信，造成社會思想混亂，直接危及農村社會穩定。因此，探索更加科學有效的途徑，加強對村民小組干部的監管，是我們加強農村基層黨風廉政建設、推動社會主義新農村建設面對的一個新難題。本文從近年來蒙自市文瀾鎮村社干部腐敗案件查處及其特點入手，對此問題作深入系統的剖析和研究，對癥下藥，以防類似案件再次發生。

一、蒙自農村基層干部腐敗問題的現狀及特點

（一）現狀

2012年10月，來自云南網“紅河地產商767萬賄賂村干部廉價拿地，預留地成腐敗溫床”的一則信息，在蒙自市掀起巨浪，震驚了許多人，可以說是觸目驚心。隨著城市化加速推進，城市面貌發生翻天覆地變化和取得巨大成績的同時，蒙自市文瀾鎮部分村社干部，在土地開發過程中，部分村干部、群眾代表、黨員等與開發商暗地做交易、謀好處，引發農村干部受賄窩案，村級組織逐漸成為腐敗多發地、重災區。從法院審理的案件看，2012年以來，蒙自市發生村組干部職務犯罪案件17件，涉案50余人，涉案金額超過1500萬元，所有案件全部發生在文瀾鎮各村社與開發商合作開發集體預留地的過程中，“小官”大貪，“村官”之腐敗實不可小覷，農村基層干部腐敗呈上升趨勢。

（二）特點

剖析這些案件有其基本共性特征：一是目無法紀，濫用職權。在預留地開發過程中，一些村干部在大部分村民不知情、或者知情不同意的情況下秘密與開發商談判開發事宜，暗箱操作，引發群眾不斷上訪。二是欺上瞞下，集體受賄。案件涉及村社干部中的支部書記、社長到議事小組成員、群眾代表、婦女代表等班子成員及相關人員等50多人集體受賄。三是損公肥私，前仆后繼。村社干部受賄接連發生，前赴后繼。前任黨支部書記王某某和社長吳某某，分別非法收受房地產開發公司賄賂100萬元人民幣；而后當選的黨支部書記楊某某，伙同村議事小組成員，又非法收受房地產開發公司賄賂172萬元。四是借機斂財，數額巨大。在村社干部受賄窩案中，受賄最多的達100多萬元人民幣，最少的也有幾萬元，是真正意義上的“小官大貪”。五是賣光分光，違背初衷。預留地本是村民的養命地，黨委政府在有關農村預留地開發管理的系列規范性文件中，始終強調“預留地原則上不得用于開發商品房”。但蒙自市部分村組預留地卻全部用于房地產開發，甚至賣光分光用光，使村社集體經濟沒有得到積累、發展和壯大。有的征地補償則使部分村民一夜暴富，拿到巨額征地補償金后，由于缺少投資理財的長遠意識與投資渠道，同時，又缺少就業的專業技能，閑散在家而無所事事，肆意揮霍享受征地補償金，坐吃山空，甚至沾染上“黃、賭、毒”惡習后更是人財兩空，走上違法犯罪歧途，危害社會。

二、農村基層干部腐敗滋生的成因分析

（一）政治環境因素

農村基層干部腐敗暴露出一些地方基層黨委、政府對基層干部教育監督管理不到位。部分基層黨組織軟弱渙散，黨組織功能弱化，黨的核心領導作用，黨組織的戰斗堡壘作用難以發揮出來，黨員已經起不到先鋒模范作用，是農村基層干部腐敗蔓延最根本的原因。比如，“問題多的村社，案發多的村社，就是黨的組織建設沒有抓好的村社”，這是我們在調研過程中的一個基本共識。調研中反映出，有的村社支部書記與村長（社長）不團結，甚至有的村社會議不讓村社支部書記參加，把村社黨支部書記排斥在外，有的村民要求由全體村民來選舉村社支部書記。現實中對一些非黨員的村干部不能實施黨紀處理，罷免程序又難以操作，更使部分村干部產生“黨紀管不著、廉政制度約束不到”的錯誤認識，因而放松了自警自律，進而違法亂紀。

1.組織管理體制不順。鄉鎮黨委、政府管理弱化，村民自治與鄉鎮政府行政管理、村委會與黨支部、村委會與村民之間關系的法律規定過于籠統，實踐中缺乏可操作性。相關部門職責不清，缺乏對村小組日常工作進行監督管理的獨立組織，也沒有對村務管理進行定期不定期的檢查督導。

2.民主管理制度不健全。農村的政務、事務、財務管理制度不健全，村規民約不完善。有些制度跟不上農村政治經濟和社會發展的需要。村事務管理無章可循，管理程序不嚴，缺乏辦事程序，隨意性大，村財務管理混亂，不透明不公開，白條入帳現象嚴重，村政務管理失調，重部署、輕落實的現象普遍存在。

3.監督乏力。一是農村監督體制不順。由于村民小組干部不是村民委員會組成人員，也不是鄉鎮任命管理的干部，而是由本組村民推選產生，在法律上沒有明確的罷免依據，加之有相當一部分的村民小組干部不是黨員，不屬于紀檢部門監督對象，無法進行黨紀、政紀處分，因此，對村民小組干部的違規行為，只要沒有群眾上訪，上級有關部門就很少過問。由于村民小組干部中黨員所占比率非常低，存在監督上的“真空”。二是監督力量不足。鄉鎮對村民小組監督乏力，村“兩委”班子也只顧完成上級交辦的各項工作，對村民小組過分強調自治而缺乏監督意識。三是村民的民主監督意識薄弱。村民的官崇拜意識強，不想監督；對村務不了解，也無法監督；好人主義嚴重，不愿監督；怕打擊報復，不敢監督；宗族觀念根深蒂固，不忍監督。由于上級監督不夠，社會監督少，從而使得村組干部幾乎脫離了監督范圍，村組干部權力操作上的壟斷性和主觀隨意性，導致腐敗的泛濫。

（二）經濟環境因素

在市場經濟大潮的沖擊下，一些農村基層干部由于缺乏其角色道德的約束，以致在誘惑面前，在利益的驅動下，借用手中的權力來達到追求奢侈生活和庸俗享樂的目的，導致國家財產與公眾利益的巨大損失。市場競爭中弱肉強食的殘酷性，致使一些唯利是圖的開發商，為追求利益最大化，鉆政策法律的空子，善于打“擦邊球”，甚至操縱市場，擾亂市場秩序，謀取暴利，貪婪成性的行為暴露無遺。凱恩斯早已指出，作為人格化的資本，資本家對于利潤下降的恐懼絲毫不亞于對死亡的恐懼。土地開發中巨大的利潤空間，致使一些開發商把目光盯上了一些不懂市場行情、不會工程測算、不懂錯綜復雜多變的合同條款的村民和村組干部，千方百計拉攏腐蝕村組干部，以較小的代價謀取最大利益。一些村組干部認為，自己付出與回報不相適應。村組長（合作社長）每月補貼100元，婦女組長每月補貼80元。與其他行業相比，村社干部的收入水平偏低，嚴重地挫傷了其工作熱情與積極性。低收入、高工作量的要求,村組（合作社）干部心理產生巨大的不平衡，認為辛辛苦苦為集體和群眾勞動，得到的報酬太少，有責任而沒有多少實惠，面對現實金錢的誘惑時，腐敗也就成了一種可行的選擇。

（三）社會環境因素

社會不良風氣對農村基層干部思想認識產生了重要影響。當今社會“潛規則”盛行，社會風氣不正，行賄行為滲入到社會生活各個領域。在農村，一些人認為，腐敗在現實生活中是一種司空見慣的現象，社會是人與人的社會,要在這個社會中生存，就要容忍腐敗的存在；甚至有些人認為，腐敗可以提高辦事效率，一件事通過正常渠道，也許幾個月甚至幾年都辦不好，而只要通過托關系、找門路，也許一天就能辦成。于是，形成人們對腐敗羨慕和攀比的心理，“笑廉不笑貪”的心理在社會中普遍存在。這種現象導致清廉的村社干部被孤立，遭排擠，受打擊，原因就是清廉的干部與已經形成的“腐敗氛圍”格格不入。在一些人的眼里，腐敗還是一種身份地位的象征，是一種社會能力，進而信奉以腐敗為榮的被扭曲了的價值理念。

（四）個人素質因素

有些村民小組干部自身素質不高，為村民服務的意識差，政策和理論水平偏低，法律法規及為民服務意識淡薄，特權思想嚴重。認為自己是群眾選上來的，集體的財物怎么支配由自己“說了算”。一是農村基層干部年齡偏大，文化水平偏低，法紀知識匱乏。由于學習不到位，對國家的法律法規和黨的各種方針政策、黨紀條規不熟悉、不研究、不認真領會貫徹。二是相當一部分村民小組長，不是黨員，缺少黨內生活的教育和培養，黨章黨紀難以約束。三是宗族觀念比較突出，宗族勢力比較嚴重。一些村干部做事武斷、霸道，考慮自己的地位、權威和利益較多，思想動機不純。在思想根源上產生“能擺闊的有能耐”、“有權不用過期作廢”、“不撈白不撈”等錯誤認識，因而鋌而走險，走上犯罪之路。加之，村社干部不是黨政干部，所以，“紀委的紀律之杖夠不著，監察的規矩之箍套不上”。少數基層干部法紀意識、民主意識淡薄，個人主義、享樂主義抬頭，私欲膨脹，作風不民主，辦事不公道，沒有認真履行《農村基層干部廉潔履行職責若干規定》，最終導致腐敗案件的發生，給集體和群眾利益造成嚴重損失。

三、加強預防與治理農村基層干部腐敗的路徑

村社干部職務犯罪，嚴重損害了黨和政府的形象，惡化了干群關系，成為誘發群體性事件和影響社會穩定的一個重要因素。因此，各級黨委政府應高度重視，從選人用人、教育培訓、制度建設、監督檢查等入手，切實加強農村干部隊伍建設，從根本上杜絕腐敗現象的發生。

（一）必須高度重視農村干部隊伍建設

1.增強執政意識。俗話說：基礎不牢，地動山搖。村民小組，作為村民自治的基層機構，實際上起著相當重要的作用。可以說，每一項決策都與村民利益直接相關，影響極大。村民委員會是基層群眾性自治組織，但從實際運作來看，村民自治實際上是村小組自治。村社干部雖然不是國家干部，但因其處于國家政權的最基層，全面管理轄區村務工作，同時受政府委托，行使部分行政管理權。所以，各級黨委必須高度重視農村干部隊伍建設。要站在關乎黨的執政基礎的戰略高度，充分認識農村干部腐敗問題的嚴重性和危害性，充分認識加強農村干部隊伍建設的必要性和緊迫性，切實增強農村基層黨風廉政建設的力度，打牢執政基礎。

2.增強危機意識。農村基層干部素質偏低，腐敗行為蔓延，已經成為農村穩定、執政基礎動搖的一大隱患。水能載舟，亦能覆舟。腐敗失去民心，民心關乎黨執政的基礎。群眾最痛恨的就是領導干部的腐敗問題，當前人民群眾對治理腐敗有著很高的期待，期待一個肌體健康的執政黨，期待不濫用權力、權力不受私利所熏染，期待各級干部能夠保持清正廉潔。各級黨委和領導干部要增強危機意識、風險意識，充分認識發生在群眾身邊腐敗現象的危害性。大官腐敗令人深惡痛絕，小官腐敗也不能低估危害性。

3.增強擔當意識。古人云：大事難事看擔當，逆境順境看襟懷。習近平總書記一再強調，領導干部要有敢抓敢管，敢于碰硬的擔當精神。鄉鎮政府與村委會不是領導關系，但鄉鎮政府對村委會工作的開展要給予強有力的指導、支持和幫助，這是鄉鎮政府應盡的職責所在。對依法屬于村民自治范圍的事項，鄉鎮政府雖不干預，但要加強指導，進一步發揮好宣傳、說明、解釋、說服、動員等作用。各級黨委政府要進一步切實加強農村集體資金、資產和資源“三資”管理工作的組織領導，推進農村集體“三資”管理制度化、規范化、法制化建設，建立農村集體“三資”流失責任追究制度。建立和完善農村集體資產、資源經營與處置招投標管理制度，從源頭上預防腐敗問題的發生。

（二）切實發揮好黨在農村黨風廉政建設中的核心領導作用

“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”,是黨的十八屆三中全會對反腐敗體制機制建設的重要部署。習近平總書記明確指出：“要落實黨委的主體責任和紀委的監督責任，強化責任追究，不能讓制度成為紙老虎、稻草人”。

1.落實黨委的主體責任。鄉鎮黨委作為農村黨風廉政建設的責任主體，必須堅持“一崗雙責”，誰主管誰負責的原則，進一步增強責任意識，將農村基層黨風廉政建設工作向村民小組延伸，做到黨風廉政建設與業務工作一起部署、一起落實、一起檢查、一起考核，堅持經常抓，持久抓。以落實黨風廉政建設責任制為重點工作，緊緊抓住責任分解、責任考核、責任追究、監督檢查等四個關鍵環節，確保分管領導、責任人員、工作要求三者有機統一，建立健全責任體系，推進農村基層黨風廉政建設工作深入開展。

2.明確領導班子第一責任人。各級黨委(黨組)、總支書記正職是黨風廉政建設的第一責任人，要強化政治意識、大局意識和責任意識，抓好班子、帶好隊伍、管好自己，發揮好廉潔自律的表率示范作用。要做到重要會議親自主持、重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要案件親自督辦。各村（合作社）“一把手”作為本區域黨風廉政建設第一責任人，對端正黨風政風、反對消極腐敗負有主要責任，要認真落實黨風廉政建設責任制。

3.切實轉變村干部工作作風。建設一支勤政、廉潔、高效的農村干部隊伍，對維護農村基層政權的穩定，推進農村改革發展極為重要。要以黨的群眾路線教育實踐活動為契機，進一步增強村干部為民服務的意識，提升為民服務本領。切實轉變作風，密切黨群干群關系，整治村干部中存在的庸懶散風氣，有效解決聯系服務群眾“最后一公里”的問題，努力建設一支政治上靠得住、作風上過得硬、執政能力強、組織紀律嚴的高素質的農村干部隊伍。

（三）加強教育和培養，不斷提升農村干部隊伍整體素質

農村基層干部的整體素質和能力如何，直接關系到農村的改革、發展和穩定，影響到黨在農村的執政基礎。

1.完善選拔任用機制，“選準人”。一是要加強對村干部選拔工作的指導。鄉鎮黨委、政府和人大要加強對村干部選舉工作的指導力度。對村社干部候選人的確定，要堅持本人自薦、村級組織推薦與鎮黨委考察相結合，依法堅決打擊賄選行為，防止出現拉幫結派現象，杜絕農村宗族、黑惡勢力操縱選舉，防止選舉中的亂表態、亂承諾的現象發生。二是要拓寬渠道選人，拓寬視野選人。要把群眾公認、有威信的村民或優秀退伍軍人、經過鍛煉的大中專畢業生、綜合素質較高的致富能手，充實到村民小組長隊伍中，提高村民小組長的服務水平。三是要堅持標準選人。按照“政治有頭腦，帶富有本事，治村有能力，處事有公心”的標準，選準配強村級班子。特別是要加大選拔公道正派、具有發展經濟能力的人進班子的力度，村黨組織書記和村干部要積極發揮村干部以強帶弱、以富帶貧的作用，實現“選準一班人，帶富一個村”。四是要繼續實施好“三培養”工程，即把致富能人培養成黨員，把黨員培養成致富能人，把黨員中的致富能人培養成村干部，特別是培養成村黨組織書記，有效解決村干部存在的青黃不接問題。發揮好大學生“村官”的作用，每年進行定目標、定責任，給他們鍛煉的機會，使其盡快適應當前農村工作環境，提高解決村內事務的能力。

2.完善教育培訓機制，“育強人”。組織部門應把村干部教育培訓納入大規模干部培訓總體規劃之中，制定科學的村干部隊伍培訓規劃，科學確定培訓時間和設置培訓內容。一是要突出靈活性。尤其要突出加強對村干部廉潔自律教育、法制教育和職業道德教育，提高他們依法行政、依法辦事和自覺實踐全心全意為人民服務的能力。采取輪訓、調訓、學歷教育、外出考察、跟班學習、基地培養等形式，整合教學資源，創新培訓途徑。依托基地開展村干部培訓。二是要突出針對性。針對新時期農村工作的新情況新要求，將培訓內容的重點由以理論培訓為主轉變為以能力訓練為主，以培養實際操作能力為中心，逐步把駕馭市場經濟、發展現代農業、推進農業強市建設等方面的理論知識轉化成村干部的操作能力、應變能力。三是要突出實效性。要緊緊圍繞高原特色，加快推進農業產業化，發展農村經濟，增加農民收入加強培訓，提高素質。

3.完善模范帶頭機制，“用好人”。一是每年都要與村社干部簽訂目標管理責任書，明確目標任務、工作職責的要求，建立村社干部工作百分制量化管理辦法，并把年度所獲得的分值及時張榜公布。二是考核評定結果要與村社干部補貼掛鉤，實行獎懲機制。三是把有發展經濟的能力，作風正派、辦事公正、責任心強的人，及時充實到村社干部隊伍之中，充分發揮其帶頭致富和思想引領的作用。

4.完善社會保障機制，“關懷人”。農村基層干部的生活待遇問題，一直是農村基層干部最關心的問題，也是確保農村基層干部穩定及廉潔自律的重要因素之一。各級黨委政府要研究制定進一步提高農村基層干部補貼福利待遇等辦法，將村干部補助納入縣財政預算，進一步提高村社干部的待遇，切實解決農村基層干部的后顧之憂。通過為農村基層干部辦理養老、醫療保險等，適當解決他們退位后的生活待遇問題。對農村基層干部應多肯定、多鼓勵、多體諒、多支持，真情關懷、真心愛護，使他們干工作有勁頭，干好工作有盼頭。

（四）加快制度建設，建立健全農村干部預防腐敗的長效機制

預防與治理農村干部腐敗的關鍵是加強制度建設。要不斷建立健全各種規章制度，做到以制度管人、管錢、管事。

1.完善黨務公開、村務公開制度。陽光是最好的防腐劑。要進一步完善“陽光村務e路通”網站查詢。預防村干部的腐敗行為，必須保障村民的知情權、參與權、監督權，將群眾關心的熱點、焦點問題在公開欄內全部公開。強化村級財務公開工作，做到公開內容、公開形式、公開時間、公開程序都嚴格按要求開展，防止搞形式主義。完善村級財務管理制度，嚴格實行村財鄉（鎮）管村用，加強對農村集體資金、資產、資源的有效管理，防止和避免集體資產流失。

2.強化民主理財制度。加快推進村民小組管理制度建設，在村民小組中推行“四議兩公開”工作法，逐步規范村民小組決策；堅持民主集中制原則，建立健全領導班子議事規則，重大決策、重大事項安排和大額資金使用等重要問題，必須經過全體社員集體討論決定。鎮會計站聯合村委會承擔起村民小組的“三資”和財務管理的重任，對村民小組的“三資”底數進行認真清理；結合本地實際，建立健全土地承包、財產物資管理、財務公開等制度，加強對村民小組“三資”和財務的監管。充分發揮鎮、村委會的作用，監督指導村民小組建立完善各項管理制度，提高制度的執行力，從制度上防止村民小組干部出現腐敗。進一步完善“村財鎮管”制度，嚴格執行審批。凡涉及村級發展和村民利益的重大事項，決策前廣泛征求黨內外群眾的意見。民主理財小組要切實履行職責，并將理財情況張榜公布，增加群眾的信任度。實行詢問與質詢、領導干部述職述廉、廉政談話、重大事項集體研究決定，竭力避免個別人搞一言堂，獨攬大權的現象。

3.堅持經濟責任審計制度。村社干部任期內要由鄉鎮組織經濟責任審計，重點審計經濟工作目標完成情況，集體資產保值增值情況，村社財務收支情況，審計結果要向村民公開，發現問題，限期整改。

（五）完善監督機制，確保農村干部權力規范運行

1.強化組織監督。鄉鎮黨委應及時與村級黨組織簽訂《黨風廉政目標管理責任書》。制定黨風廉政工作考核辦法，對村、社干部進行量化考核，黨委在年中、年末等階段都要聽取專題匯報，分析研究部署黨風廉政建設工作，并組織力量定期、不定期開展督查，發現問題及時糾正。建立健全黨委書記提醒談話制度，發現村、社干部苗頭性、傾向性的問題，及時進行提醒和誡勉談話，全面掌握村干部隊伍動態。重點針對黨員干部易犯錯誤、常犯錯誤的關鍵時刻，及時開展提醒教育，關口前移，防患于未然。

2.強化人大監督。現行政治體制框架下，應積極發揮鄉鎮人大在村民自治中的監督作用，確保黨的領導、人民當家作主和依法治國在基層民主管理活動中的有機統一。監督權是地方組織法賦予鄉鎮人大的一項重要職權。一是要加大對民主選舉的監督。村小組選舉時，鄉鎮人大要把監督程序前移，變事后監督為事前引導、全程監督，維護好選舉工作的規范性、嚴肅性和公正性。二是要加大對村務公開和村干部行為的監督。鄉鎮人大應組織有關專職人員，對村委會的賬務進行定期或不定期的檢查，發現問題，立即糾正。監督村務公開制度的執行情況，對村務公開的內容、程序、時間、形式等都要作詳細規定，建立村民理財監督小組，負責平時監督。

3.增強執紀監督。一是要將鄉鎮所轄范圍內的村干部廉潔程度作為上級對鄉鎮黨政領導年度工作考核的內容，增強他們監督村干部的壓力，促使其主動加大對農村干部的監督力度。二是鄉鎮要嚴格規范行政職權的行使，對需要村干部協助行使的行政職權，制定嚴密的規范機制，細化環境，最大限度地縮小在村級環節的可裁量空間，確保村干部協助行使行政職權在規定的范圍內運行。

4.鼓勵群眾監督。利用現代信息平臺，建立有效實用的舉報網絡，鼓勵村民積極參與。一是要暢通訴求渠道。發揮好紅河州、縣市、鄉鎮、村委會（社區）、村民小組群眾訴求“五級聯動”工作，重視群眾的來信、來訪、電話、手機短信、彩信等的訴求，發揮好網絡手機等現代信息平臺，利用好村委會、社區、村小組設立的“說事室”平臺，深入推進暢通群眾訴求渠道，維護群眾利益。二是要建立一個成熟、完善、暢通、有效的舉報網絡體系。這個網絡要考慮到村民文化水平低等特點，要量身定做。

（六）加大懲處力度，不讓腐敗分子在農村有藏身之地

有腐必懲，有貪必肅，必須以“零容忍”態度加大對村社干部違法違紀案件的查處力度。

1.堅持查處，決不姑息，遏制農村腐敗現象和不正之風滋生蔓延。切實增強“打蒼蠅”查處“小官巨貪”案件的重要性和必要性的認識，發現一起、查處一起，以零容忍的態度懲治腐敗，為經濟社會發展和諧穩定提供有力的保證。針對作案復雜隱蔽化，通過各種渠道，采取有效辦法，主動出擊，積極查找案件線索，將查案工作和執法監察、專項治理工作結合起來。

2.充分發揮辦案的治本功能，增強辦案的綜合效果。要通過查辦案件，及時發現掌握辦案制度和管理上存在的漏洞，提出完善制度的意見和建議，針對辦案中發現的苗頭性、傾向性問題及時制定相關規范措施，加以防范。