民族地區政府文化職能轉變問題探析

曾興華

（阿壩師范高等專科學校 管理系，四川 汶川 623002）

隨著改革開放的深入，四川民族地區社會經濟發展水平得到了逐步提升。各族人民在享受改革開放物質成果的同時，文化層面的需求也日益迫切。如何滿足民族地區人民的文化精神訴求、適應民族地區行政生態變化和推動民族文化產業的發展，客觀上要求民族地區政府必須轉變政府文化職能，才能更好地實現民族地區文化和經濟社會發展的目標。

一、政府文化職能的內涵

政府職能轉變是行政管理學、政治學相關學科研究的重點內容。國內學術界關于政府職能轉變的研究，側重于經濟職能，而對文化職能轉變缺乏應有的關注。對于政府文化職能的內涵，有學者認為：“文化教育職能是指國家行政機關對全民的思想道德建設以及教育、科技、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播影視、文學藝術方面的管理”。①也有學者指出，政府文化職能是指“通過文化管理機構依法對教育、科技、文化衛生、體育、新聞出版、廣播電視等社會科教事業和社會文化事業的管理。”②

本文認為，政府文化職能是指政府為提供公共文化服務和文化產品，而對社會文化事業進行領導、協調、組織和監督的政府行為。政府文化職能轉變是指“國家行政機關在一定時期內對社會文化事業和文化產業管理的職責、作用、功能的轉換、變革和發展，包括管理職責、權能的改變，管理角色的轉換，管理手段、方法及模式的轉變等。”③

二、四川民族地區政府文化職能轉變的必要性

相對于東部經濟發達地區而言，四川民族地區有其特殊的歷史文化背景，故四川民族地區政府的文化職能轉變有其必要性和特殊性。

1.貫徹和落實黨中央、國務院全面深化改革的戰略部署的需要。民族地區政府文化職能轉變是切實轉變政府職能，加快法治政府和服務型政府建設的題中之義，是推動社會主義文化大發展大繁榮的內在要求。黨的十七屆六中全會指出，要堅持中國特色社會主義文化發展道路，努力建設社會主義文化強國，堅持改革開放，著力推進文化體制機制創新，以改革促發展、促繁榮，不斷解放和發展文化生產力，提高文化開放水平，推動中華文化走向世界，積極吸收各國優秀文明成果，切實維護國家文化安全。在民族地區民族文化事業和文化產業發展上，要求民族地區政府必須下大力氣，建立切合民族地區文化發展的文化管理體系，推動民族地區文化大發展和大繁榮。

2. 保障民族地區公民廣泛享有文化權利的必然要求。聯合國《世界人權宣言》第27條明確規定：“人人有權自由參加社會的文化生活，享受藝術，并分享科學進步及其產生的福利。人人對由于他所創作的任何科學、文學或美術作品而產生的精神的和物質的利益，有享受保護的權利。”聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》則進一步細化了文化權利的內涵。國內學者將文化權利歸納為四種，即享受文化成果的權利、參與文化活動的權利、開展文化創造的權利以及對個人進行文化藝術創造所產生的精神上和物質上的利益享受保護權。④保障公民的文化權利是政府文化職能的重要體現。四川民族地區世代居住著藏、羌、彝、回等幾十個少數民族群體，在各民族文化交流過程中創造出璀璨的民族文化，逐漸形成了以甘孜州為中心的康巴文化、阿壩州藏羌風情和涼山彝族火把節等形式。民族地區公民文化權利表現在民族文化成果的分享、傳承，民族文化活動的參與及民族文化產業的利益保護。為更好地保障民族地區公民的文化權利，切實滿足少數民族群眾的文化需求，引導民族地區的文化創造，擴大民族地區文化活動的影響力，轉變民族地區政府文化職能，是實現四川民族地區經濟社會發展的重要舉措。

3.適應民族地區行政環境變化的需要。四川省民族地區面積為30.14萬平方公里，占全省總面積的62.14%，少數民族總人口超過490萬人，占全省人口總數的6%，是全國第二大藏區、最大的彝族聚居區和唯一的羌族聚居區。行政經濟環境變化，要求加快政府文化職能轉變。第一，與四川省其他地區比較，四川民族地區經濟社會發展比較滯后，阿壩、甘孜、涼山三州GDP約占全省GDP總值的6%。2012年，四川省GDP為23872.80億元。其中，阿壩州為203.74億元，甘孜州為175.02億元，涼山州為1122.67億元。經濟基礎決定上層建筑，四川民族地區社會經濟發展水平處于全省較低水平，迫切需要民族地區在加大改革開放力度的同時，更要以職能轉變為契機，利用民族地區的后發優勢，實現社會經濟又好又快發展。第二，從四川省民族地區行政文化環境來看，民族地區文化事業發展與其他地區有很大的差距。以2012年四川省各市（州）文化藝術和文化事業機構和人員統計為例，三個自治州的表演藝術團體機構數量占全省總數的9.5%，從業人員占全省總數的10.6%，公共圖書館數量占全省總數的23.4%，文化館數量占全省總數的24.8%，博物館數量占全省總數的11.84%。第三，四川民族地區地形復雜，氣候多樣，形成了獨特的自然景觀和人文景觀。地區內旅游資源豐富，作為旅游資源大省的四川省，民族地區包括了2個世界自然遺產、5個國家級風景名勝區、20多個省級風景名勝區和眾多的國家級自然保護區，其旅游資源品位高、特色鮮明。⑤根據《四川省“十二五”旅游業發展規劃》的發展目標，要在民族地區打造“大九寨國際旅游區”、“環貢嘎生態旅游區”和“亞丁香格里拉旅游區”。如何運用好獨具特色的旅游資源，推動民族地區社會經濟發展，對民族地區政府文化職能轉變提出了新的命題。

4.維護國家文化安全，提升文化競爭力的需要。經濟全球化和文化多元化的背景下，各國之間除了硬實力的較量外，文化軟實力的競爭也越來越受到學術界的關注。國家文化安全概念，就是基于國際政治格局中不同文化背景下各民族國家應對非傳統安全威脅，維護自身的政治文化和制度，保持安全感而提出的。美國學者塞繆爾·亨廷頓指出，決定未來沖突的關鍵是文化和文明，戰爭將在西方文明和非西方文明之間爆發，國家的地緣重要性，取決于其位置是否在或接近由文化劃分的不同文明的交界線。在亨廷頓看來，幾個主要文明之間的相互作用將決定未來的世界，包括西方文明、儒家文明、日本文明、伊斯蘭文明、印度文明、斯拉夫——東正教文明、拉丁美洲文明，還可能有非洲文明。⑥隨著中外文化交流領域的不斷擴大，在民族文化遭遇西方文化霸權沖擊的情況下，如何保護和傳承民族文化，維護國家文化安全，值得深入研究。為適應時代的發展，四川省民族地區政府必須轉變職能，加強地方文化管理和制度創新。

三、四川民族地區政府文化職能轉變的積極探索

政府職能轉變的主要目標是改變以往全能政府的形象，建設有限政府和服務型政府，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，創新社會管理、提高基層社會的治理能力。在政府文化職能轉變上，則需要理順政府與文化事業機構的關系，明確文化行政部門的管理職責、作用和功能，實現文化管理角色從控制向監管的轉變。在管理手段的運用上，實現行政手段、法律手段與經濟手段多管齊下，有針對性地加大文化產業和文化旅游資源開發的政策扶持。近些年，圍繞政府職能轉變，四川省民族地區政府對轉變文化職能進行了積極的探索，取得了一定的成果。

1.深化文化行政體制改革，加快政府文化職能的轉變。第一，穩步推進民族地區公益性文化事業單位改革，建立健全民族地區公共文化服務指標體系和績效考核機制。四川省民族地區工商行政部門根據《四川省工商行政管理局關于深化文化體制改革促進文化產業發展的意見》，完善文化市場準入、運行和退出制度，加強文化市場監管。2013年，甘孜州組建文旅發展集團、亞丁景區旅游開發有限公司，“阿西土陶”等11類文化產品開發上市，推動了文化市場的繁榮發展。第二，創新文化管理體制機制。《中共涼山州委關于貫徹落實黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》中提出，“推動政府部門由辦文化向管文化轉變，進一步理順黨政部門與其所屬文化企事業單位的關系。建立健全黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實現管人管事管資產管導向相統一。”⑦第三，加強文化法制建設。2014年1月，中共阿壩州委出臺《阿壩州依法治州實施意見》，第九條：依法行政第9項中指出：“完善文化市場綜合執法機制。”第十七條：健全依法維護群眾權益機制，第1項中提出“以保障人民群眾政治權益、經濟權益、文化權益為主要內容，建立覆蓋城鄉的群眾權益保障體系。”

2.統籌財政預算，加大對民族地區文化發展的財政支持力度。在四川省民族地區地方公共財政支出中，文化項目支出占的比例雖然不高，但近期呈現出增長的勢頭。其中，2012年，阿壩州文化財政支出增長率為40.59%，而甘孜州比2011年減少14.57%，呈逆增長態勢，涼山州增速最快，比2011年增加了84.74%的財政預算。阿壩州抓住災后文化恢復重建和對口援建的有利時機，進一步加強公共文化服務體系建設。截至目前，全州共落實文化重建資金89173萬元，已啟動文化重建項目281項（其中啟動公共文化基礎設施107項，文化市場80項，文物18項，精神家園10項，新聞出版66項），已完成投資12592.3萬元。⑧另外，阿壩州發改委積極向國家、省發改委爭取阿壩州圖書館和文化館藏區專項資金。目前，已將兩個新建項目總投資達3625萬元可行性研究報告，經專家審查上報省發改委。⑨

3.堅持發展公益性文化事業，大力實施文化惠民工程。2013年，甘孜州按照“建體系、添設施、搞活動、強隊伍”的思路，推進文化事業快速發展。成功舉辦爐霍“尋親感恩奮進”活動、巴塘連北京聯誼活動，德格、甘孜、稻城、丹巴等地群眾文化活動1100余場次。⑩阿壩州啟動全國第一次可移動文物普查，加強民族優秀傳統文化的保護和傳承，出版《阿壩州文庫》系列叢書、《阿壩州非物質文化遺產典藏》,新增州級非物質文化遺產44項。[11]2013年11月6日，涼山州歌舞團“藝術感恩大地”千鄉播夢行動拉開序幕，涼山歌舞團的藝術家們將用5年時間走遍涼山613個鄉鎮，凝聚正能量，傳播“中國夢”。[12]

4.積極扶持文化產業的發展。從整體上看，四川省民族地區文化產業比較薄弱，但是，地方政府利用豐富的民族文化資源，打造了具有民族性的文化產業群。2006年5月，九寨溝演藝產業群被文化部命名為國家文化產業示范基地，形成“世界自然遺產景區+藏羌民族風情晚會+藏羌歌舞伴宴”的“文旅互動”雙運組合模式。2008年汶川地震后，阿壩州利用災后重建契機，九寨溝演藝產業群在文化旅游業中形成了一定規模。2011年，九寨溝藏羌演藝集群累計接待中外游客75萬人次，實現產值1.11億元、稅收500萬元。《羌魂》、《九寨千古情》、《天地松州》等歌舞演藝項目正式對外駐演。其中《九寨千古情》于2014年5月1日正式對外演出，有2300多個座位，運營一個月共接待游客6萬多人，實現產值300多萬元。截至2014年5月底，九寨溝演藝群接待游客近36萬人次，實現產值5400萬元。[13]涼山州在文化產業發展過程中，積極發揮文化龍頭企業的示范作用。涼山文廣傳媒公司作為國家級文化產業示范基地，2011年該公司實現經營收入5078.56萬元，較2010年增長25.41%，龍頭效應明顯。2014年9月14日，四川巴塘天籟童聲合唱團的孩子們在臺北市開始了第一天的文化交流活動，所到之處，均受到臺灣同胞的熱烈歡迎和高度關注。[14]

四、促進四川民族地區政府文化職能轉變的建議

正如前文所述，四川民族地區政府轉變文化職能的積極探索，取得了一定的成果，但文化行政管理的復雜性、民族文化發展的特殊性和文化市場的多元性，要求民族地區政府需要將改革進行到底。具體而言，四川民族地區政府轉變文化職能應重視以下4個方面的內容。

1.完善文化管理體制，提升文化產業發展政策水平。在當前的文化管理體制改革中，逐漸理順了新聞出版部門與出版社、廣電部門與電視臺關系，完成了“局社分開”、“局臺分開”，相關的職責得以明確。但是，仍然存在一些問題，比較突出的就是文化管理體制涉及的部門較多，且具有分散性的特點，文化政策主體之間缺少溝通協調，使得好的政策落實不到位，市場監督不健全，公益文化事業發展受到制約。同時，文化行政管理部門受傳統管控方式的影響，對文化市場重干預、輕服務的現象普遍存在。文化行政審批權限、綜合文化行政責任主體都需要進一步明確，文化行政立法工作，文化行政綜合執法工作需進一步加強。因此，四川民族地區政府文化職能轉變在管理體制上，必須明確各部門職責，減少多頭行政，下放部分行政審批權限，調動基層文化行政單位的工作積極性和創造性。文化產業的可持續健康發展，需要有效的制度保障，需要科學的政策引導。民族地區地方政府應該進一步深化文化體制改革，進行體制和機制的創新，加快建立高效科學的組織管理體制，建立和完善行業協會，建立健全法規政策體系，建立資金支持機制，拓寬投資渠道，加大投入力度，構筑集約化的文化生產經營機制，建立人才培養和激勵機制，加大分配制度的改革力度。[15]

2.以民生為本，保障公民文化權利。“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，四川民族地區經濟基礎薄弱，部分地區人民群眾生活條件惡劣，政府文化職能轉變必須把文化發展與民生改善結合起來，以民生工程建設和文化部、財政部聯合印發《藏羌彝文化產業走廊總體規劃》為契機，實施文化惠民工作，創造出民族地區人民群眾喜聞樂見的文化藝術作品。文化是一個民族的靈魂，是一個民族的血脈，是一個民族凝聚力的源泉，是經濟社會發展競爭力的一個重要組成部分，也是衡量一個地方文明程度的一個重要指標。歷史和現實表明，一個民族的覺醒，首先是文化上的覺醒；一個民族的幸福，很大程度上取決于文化的供給和服務程度。[16]民族地區政府文化職能與經濟職能的有力銜接，把民生的改善和文化權利的落實有機結合，有利于公民文化自覺和文化自信的培育，也有利于推動社會文明的構建，提升人們的精神境界和道德修養，促進民族地區的社會經濟發展。

3.加強行政生態環境建設，為文化發展夯實基礎。行政生態學借用生態學的基本理論與方法，主要研究文化、歷史傳統、社會經濟背景和公眾期望、群體意識等因素對公共行政的影響，以及公共行政對該國社會變遷與發展的深層次制約和行動。1961年，美國夏威夷大學教授弗雷得·里格斯出版了《行政生態學》一書，運用生態學的理論與方法，研究發展中國家的行政問題。現代行政生態學就是把公共行政系統視作一個有機體，行政系統與行政環境之間存在著“輸入——輸出——轉換”的動態平衡系統。文化生態系統，即文化發展過程中，與自然地理環境、社會經濟環境和政治環境等構成的一個相互聯系、相互影響的綜合系統。文化生態是行政生態環境的重要內容，系統內，文化與當地人民的信仰、風俗、價值觀念等緊密聯系在一起。保護好民族地區生態環境，把生態保護放在資源開放首位，既要金山銀山，也要綠水青山，夯實文化賴以生存的人文環境和自然環境。民族地區政府還應加強非物質文化遺產的保護工作，加強環境立法，依法保護民族生態區。

4.培養和引進文化產業發展急需的專門人才。文化人才隊伍建設，是政府文化職能轉變的根本保障，是文化管理工作的基本任務。[17]文化產業發展需要政府政策引導、財政支出，但是，更需要專門人才的參與，為文化產業發展出謀劃策。中南大學歐陽友權教授在第九屆中國文化產業新年論壇發言中指出：“我們國家的專業技術人員總量在85%，大約是這個數，集中在中東部地區。在西部、在老少邊窮地區、在一些非國有企業，人才匱乏，技術力量薄弱的狀況十分突出。人才短缺，調配不當和觀念落后造成的學不能用，研不能產，已成為制約文化產業發展的瓶頸。”[18]民族地區政府文化主管部門和文化事業單位要做好文化產業人才規劃，完善人才管理體制，做好人才服務工作，以培養人才為主、引進人才為導、改善人才環境，不斷優化文化產業的人才結構。

注釋：

①夏書章著：《行政管理學》，中山大學出版社，1998 年版，第54-55 頁。

②金太軍、趙暉、高紅、張方華著：《政府職能梳理與重構》，廣東人民出版社，2002 年版，第15 頁。

③文化事業單位改革研究課題組：《文化體制改革背景下的政府職能轉變與整合》，《中國行政管理》，2010 年第10 期。

④趙宴群：《文化權利的確立與實現》，復旦大學博士學位論文，第19 頁。

⑤母濤：《四川民族地區旅游經濟發展研究》，《改革與發展》，2006 年第2 期。

⑥亨廷頓：《文明沖突論》，新浪網，2014 年3 月24 日。

⑦《中共涼山州委關于貫徹落實黨的十八屆三中全會精神全面深化改革的決定》，涼山新聞網，2014 年4 月3 日。

⑧劉文芝：《認清形勢搶抓機遇努力推動阿壩文化事業大發展大繁榮》，http://www.abwh.gov.cn/Item/Show.asp?m=1&d=1710.

⑨《阿壩州積極爭取項目資金助推文化事業發展》，阿壩州人民政府網，2014 年3 月15 日。

⑩《甘孜州人民政府2014 年工作報告》

[11]《阿壩州人民政府2014 年工作報告》

[12]《涼山歌舞團啟動千鄉播夢行動五年走遍613 個鄉鎮》，四川日報網，2013 年11 月6 日。

[13]《阿壩州多管齊下推進文化產業發展》，四川省人民政府網，2014 年6 月20 日。

[14]《四川巴塘天籟童聲合唱團，在寶島臺灣受到熱烈歡迎》，甘孜新聞網，2014 年9 月15 日。

[15]袁明旭：《論民族地區文化產業發展中的地方政府職能》，《思想戰線》，2008 年第1 期。

[16]馮俊英：《文化發展繁榮與民生幸福》，《廣西日報》，2011 年11 月20 日。

[17]樊非：《新世紀新階段中國政府文化職能轉變》，《河海大學學報》，2004 年第2 期。

[18]]歐陽友權：《文化產業人才培養矛盾與對策》，新浪財經網，2012 年10 月8 日。