整體政府治理視域下建設服務型政府的動力機制研究

王益民 朱銳勛

（國家行政學院 電子政務研究中心，北京 海淀 100089）

黨的十八屆三中全會指出，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新政府管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。整體政府理論與實踐興起于20世紀90年代中后期，逐步演進成為后新公共管理研究的重要組成，發展至今已成為公共行政改革的一種趨勢。面對信息社會公眾的政治參與、意見表達和訴求的多樣化、多元化，需要重新檢視公共管理和公共服務的改革發展思路的措施，這就要求我們的行政管理研究放到線下傳統組織結構的改革和線上新興虛擬社會形態的監管相結合的整體政府格局上考慮，適應網絡虛擬空間與現實空間的對接和整合。

一、新公共服務改革與整體政府治理發展態勢

1.整體政府治理理論的形成。新公共管理運動是在信息技術初露端倪、網絡化尚未普及的背景下進行的。不論是英國政府推行的“公民憲章運動”、“第三條道路”，還是美國倡導的“再造政府”，新公共管理運動為提高政府公共管理和公共服務的效能，都試圖不斷吸收企業的現代管理思想和組織模式，將其應用到政府公共行政改革與實踐中。典型的包括弗里德曼和哈耶克的“小政府理論”；奧斯本和蓋布勒提出的“企業家政府”；林登提出的無縫隙政府等。然而，隨著時間的推移，新公共管理改革的負效應逐步顯現，在引入市場化、責任分解和競爭機制后，政府、非政府組織之間及其部門內部普遍缺乏溝通與協同，造成了職能碎片化。公眾在面對分散而又獨立的公共服務時變得無所適從。所有這些問題使得研究者把目光聚焦于整體治理、協同運作的思想上來。20世紀90年代中后期，以“整體政府”為主要內容的第二輪政府公共管理改革開始起步。整體政府理論產生的理論根源是由新公共管理理論的不適應性導致的。整體政府的基本概念是“協同”與“整合”。歸納起來，整體政府治理理論形成原因是：第一，新公共管理造成的碎片化和責任問題。第二，信息技術的迅速發展，推動行政管理方式和運行模式的變革，信息技術的發展，大幅度減少了公共部門中溝通和協調的成本，為合理調整業務流程，交換信息資源提供快捷途徑。第三，“第三條道路”意識形態的興起，拓展了公共服務的提供主體，使得實現多中心治理成為可能。第四，為應對日益顯得不安全的世界的需要，政府間建立更加密切的協同機制。

2.整體政府理論是對新公共管理運動的一種修正或回歸，是基于結果導向服務的，為信息時代的公共治理提供可借鑒的方法和思路。第一，協作性治理拓寬了公共行政改革的合作渠道。當今信息交織、業務交叉日益復雜的公共管理活動，需要深化政府間的協同以及發生在彼此之間的各種戰略合作、牽掣、援助、共贏關系。不同資源擁有者樂意交出自主性以換取其他好處，實現共贏的格局。第二，多中心治理理論進一步完善公共管理的協同共治。多中心治理意味著公共治理參與主體各方需要基于一定的集體行動規則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等伙伴關系，組建協作式的公共事務和公共服務運作模式。處于公共管理活動中政府、市場與社會對公共服務的提供應遵循市場在資源配置的決定性作用的基礎上，厘清政治過程和市場過程的差別，形成政府主導，企業、非營利組織、社區和公眾多方共同參與的格局。第三，信息技術與信息系統催生了虛擬空間的網絡化治理。從早期的辦公自動化到電子政務建設再到電子政府的構建，信息時代公共治理的全面性、及時性、準確性和便利性，使得網絡化治理成為一種超越傳統治理途徑的真正變革和模式創新。實現網絡化治理，需要在信息網絡基礎設施、政府組織、管理和公務員信息能力準備到位才能推行。第四，整體治理將是今后政府改革的發展方向。整體治理以公眾為中心，結果為導向，使政府職能重心轉移到社會管理和公共服務上。整體治理是對以往各種治理思想和理論的整合，通過“協作→聯合→整合”的技術路徑，促成公共服務參與各方緊密合作，為公眾提供“一站式”、無縫隙的公共服務。

二、基于整體政府理論的服務型政府改革的動力機制

1.行政機制與組織模式的變革。整體性治理并不排斥官僚制的政府運作模式，但需要進行扁平化的改進，使其更加適應以公眾為中心和結果導向。新公共管理改革完成解構式的“破”的過程，而整體政府改革將實現重建式的“立”的完善。從某種意義上說，就是在一定程度上回歸官僚制。整體政府在促進地方政府間合作時，應該協調地方政府間的利益矛盾，建立雙邊或多邊協商機制，降低交易費用，走出“公地悲劇”。對于整體政府的網絡治理格局而言，政府職能部門不能只作為直接服務供應者，更為重要的是作為一種公共價值的促進者，并在線上與線下的公共管理活動發揮作用。

2.信息技術與信息系統應用的推動。與新公共管理改革不同，整體政府改革的技術路徑要求“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。整體治理要求組織機構借助信息系統和信息技術優勢對組織形態、業務流程、服務資源和服務方式進行重組和優化。因此，整體治理在相當程度上取決于社會信息化的發展程度和政府信息系統與信息技術的應用水平。政府的電子化改革要在網絡技術的基礎上進行不同政府層級、不同機構單位和不同政府網站的整合，最終集成為一個統一入口的政府門戶網站。目前，諸如美國的政府門戶（www.USA.gov）提出讓服務變得更容易；英國政府網站（www.gov.uk）提出“簡易、清新、快捷：獲取政府信息和服務的最佳門戶”的目標。新加坡政府網站的“整合、服務、卓越”服務理念目標和我國香港特別行政區的“香港政府一站通等”，無一例外地體現政府在追尋公共服務提供與獲取的簡易、清晰和快捷的變革。

3.修復新公共管理改革的缺陷。整體政府理論作為對新公共管理理論的批判及完善，是對新公共管理的糾正與超越。整體政府理論修正了新公共管理改革存在的權力分散、各自為政；市場化過度、競爭沖突和重復建設與職能重疊的弊端。整體政府治理追求政策的協同推進、行政效率的全面提高、公共服務的公平正義、公眾需求的公民本位和公職人員協作互助。相比而言，傳統行政實務與行政學的核心關懷，是建立有為有能的政府，而整體政府治理的核心關懷則是解決人民的問題。因此，建設服務型政府，既延續了新公共管理改革的核心價值取向，也是整體政府治理的終極價值追求。

4.適應民生關注與政治參與的需求。信息時代公眾的政治參與熱情和表達渠道得到全面提升。對公眾參與需要從“哪些人參與、動機何在、參與目的、在什么地方參與、怎樣參與”五個方面整體把握。有序引導公民社會，促進企業、非營利組織、社區參與公共事務與公共服務的提供，使政府履行行政職能的重點放在基本公共服務均等化和公共政策運行監管；使企業、非營利組織履行公共服務的責任重點放在通過市場調節，參與提供個性化、定制化服務和產品；使公眾在獲取這些產品和服務的過程中實時監督行政機制的運作、管理體制的實施和及時反饋政府運行的效果。整體政府建設以公眾為中心的公共服務模式需要處理好協作性公共管理的各種途徑和協作方式變量，以利于以公眾為中心的協作性公共管理發揮最大的功效。

5.改善組織文化和行政生態。公共行政的精神是“既要高效，又要公平”。與新公共管理改革相比，后新公共管理改革更加注重培養牢固而統一的價值觀、團隊建設、組織參與性、信任、價值為本的管理、合作。組織文化的變革將是一個長期的過程，但是，卻是實現整體政府治理的重要保障。整體政府、電子政府對政府公務員綜合能力提出更高的要求，特別是對其“線上線下”的協同工作能力形成挑戰。同時，制約整體政府治理效率的另一因素，是如何平衡組織結構和行政文化，圍繞公共服務構建跨部門（或組織）的伙伴關系。強調“公民本位”與“人民公仆”意識，應是政府部門行政文化建設的重要內容。

三、整體政府治理視域下加快推進服務型政府建設的要旨

要實現黨的十八大提出建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的目標，應注重吸收、借鑒國外公共行政理論與實踐的研究成果，積極探索和推動我國政府管理創新。近年來，我國理論工作者和各級政府管理部門對新公共管理改革、后新公共管理演變進行跟蹤研究，對整體政府治理改革與實踐的研究取得了初步的成果。這些研究表明，整體政府最基本的要義在于整合，這對我國深化行政體制改革，轉變政府職能和機構調整，創新公共行政管理，建設職能明晰、審批透明、流程科學和公眾導向的服務型政府方面都具有重要的價值。

1.高度重視信息技術在推進服務型政府建設上的先導作用。隨著信息社會的來臨，來自現實社會與網絡虛擬社會的多元訴求的交融，社會管理與公共事務復雜程度急劇變化、公眾的需求也愈發的多元化，需要探索和尋求實現線上虛擬空間和線下真實社會相協調一致的整體政府治理格局，既及時有效回應網絡輿論和在線服務，又要持續改善現實生活的公共管理與公共服務的提供途徑和渠道。信息通信技術的應用，持續不斷地推動政府從“辦公自動化→政務信息門戶網站→電子政務→電子政府”演進，實現不同政府層級、不同機構單位和不同政府網站的整合，從而使政府治理程序簡化，政務流程透明化、政府服務網絡化，構建一個由內而外、自上而下、跨時空的政府服務體。

2.全面檢視政府臨時性、專門化工作聯席（領導小組）的政策協調功能。顯然，大部門制改革不是政府機構改革的全部，怎樣看待國家（國務院）和地方政府的各種專門化工作領導小組等非常設組織（機構）的地位和作用，需要深入研究。整體政府理論認為，除了大部門制改革思路外，需要在政策整合上形成有效的工作機制，尤其是在組織戰略層面的頂層設計，從而在政策形成和管理流程方面實現科學規范。加強統籌領導和頂層設計，比如中央全面深化改革領導小組、國家安全委員會，實現最高領導人在每個領域都必須有統籌權力。只有這樣，才能避免走向部門主義，減少滋生腐敗的程度和權力越界的空間。

3.合理引導和支持多方參與、協同共治的公共行政格局。國家治理體系既包括政府組織機構系統內部各部門之間政務統一，也包括政府與企業、非營利組織和社區之間業務協同。需要協調好政策機制整合、組織結構整合、信息資源整合和業務流程整合之間的關系；建立健康、長期的、公私合作組織機制。信息時代為新興媒體迅速傳播和交流信息提供了前所未有的便利，公眾的政治參與、行使公民“四權”的熱情前所未有，政府需為整個社會創造更廣闊的對話空間和溝通路徑，使廣大社會組織及有能力的企業提供個性化的公共服務，培育強大的公民社會。

4.政府職能轉變要在價值取向上體現公共服務的公平和正義。整體政府理論在繼承新公共管理改革著眼于政府行政能力提升、公共服務效率改善的基礎上，更加關注民生和民意，注重全面、及時、準確回應社會關切，著力保障和改善民生，完善“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的基本公共服務體系，促進社會公平正義。

5.建立和諧發展的大政府組織文化。從文化傳統和歷史經驗看，制約政府職能轉變和機構改革的又一個重要的因素是官僚制的組織文化。在學習發達國家整體政府治理思想時，需要結合我們自身的國情，倡導中國特色的社會主義和諧行政文化。一方面，培育政府公務員“為民、務實、清廉”的責任意識，強化“協作、互助、和諧”的工作氛圍；另一方面，營造以“公民本位”、“人民公仆”為核心理念的公共服務文化，實現先進服務文化與先進服務技術的無縫隙鏈接。