論加強頂層設計和摸著石頭過河相結合

王崇文

（中共漳州市委黨校 科社黨建教研室，福建 漳州 363000）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是全面深化改革的總部署、總動員。《決定》指出：改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇，是黨和人民事業大踏步趕上時代的重要法寶。要堅持正確處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策的科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。這可以說是為全面深化改革提供了基本的方法論。

一、頂層設計和摸著石頭過河是辯證統一的

習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時深刻指出:“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。”①頂層設計本是一個工程學概念，其義是統籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。頂層設計在社會發展和管理領域則表現為政府的戰略管理。也就是要求政府在社會發展和管理領域的作為上要有全局觀念。古人言：不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。我們強調對改革的頂層設計，就是謀全局的改革，頂層設計首先是立足于頂，它是一個自上而下來進行系統戰略謀劃的過程，這個過程是在一定的理論、理念指導下，結合原有的實踐經驗，制定出具有全局性、可行性的政策、規劃，再從上到下，層層貫徹落實。“摸著石頭過河”，來自于民間，這是一句較為直白的話，比喻辦事謹慎，邊干邊摸索經驗。“摸著石頭過河”是富有中國特色、符合中國國情的改革方法，它是鄧小平在改革開放初期提出并付諸于實踐的，其實質就是要求我們指在改革的實踐中從實際出發，既不裹足不前，又不盲目冒進，走一步、看一步，一邊探索一邊推進改革開放。

在改革過程中，頂層設計屬于戰略謀劃的范疇，需要的是一種戰略思維，關鍵是看方向、定目標、謀全局，如改革的指導方針，基本內容，實現路徑等；摸著石頭過河屬于戰術實施的范疇，需要的是一種策略運用，實施要看時機，該出手時要及時出手。摸著石頭過河這種戰術實施策略是從屬于頂層設計這種戰略謀劃的，沒有頂層設計的戰略指導，摸著石頭過河這種戰術實施策略的改革就會失去前進目標，其作為的價值也會大打折扣；同樣，沒有看準時機、及時出手這種摸著石頭過河的戰術實施策略的改革作支撐，頂層設計的戰略謀劃就缺乏堅實的實踐基礎，最終也只能是淪為空洞的幻想。

頂層設計與摸著石頭過河二者統一于中國特色社會主義偉大改革事業過程中，為全面深化改革提供了方法論，在推進改革開放過程中都具有很重要的作用。在這個過程中，頂層設計是自上而下、由全局到局部，也就是要求在改革中，要重視宏觀思考，對矛盾的看法有前瞻性，按照發展和改革之間的變動法和規律，總體謀劃、整體規劃，從大的脈絡上要有一個設計，設計出一個總體方案來，為深化改革提供了一個“導航儀”，以保障不偏航；摸著石頭過河則是自下而上、由點到面的改革，其特點是遇到什么問題要往前摸，摸得到才過，摸不到不過，求的是穩，其本質就是要求在改革中摸規律，在改革實踐中探索和把握繼續前進的規律性，為全面的改革提供經驗，以保障頂層設計目標的順利實現。

二、頂層設計和摸著石頭過河相結合是中國改革成功的一個關鍵因素

有人說，新時期我國改革開放就是一部摸著石頭過河的歷史，無論是改革規律的探索，還是改革成效的取得，靠的是摸著石頭過河。我以為這是對中國改革方法論的一種誤讀。回顧我國改革開放的歷史，就可以清楚地發現，頂層設計與摸著石頭過河相結合，貫穿于中國改革開放的全過程，是中國改革開放之所以成功的一個關鍵因素。

1. 摸著石頭過河在推進當代中國社會進步中的獨特作用。用習近平總書記的話說，我國是一個大國，重大改革不能出現根本性失誤，一旦出現就無可挽回、無法彌補，特別是當代中國的改革更是前無古人的嶄新事業，必須謹慎，必須有正確的方法論，所以，改革必須通過試點先行先試，并在不斷的實踐探索中總結經驗、摸索出規律，再逐步向“面”拓展，然后隨著空間上的拓展和時間上的持續，上升為一般經驗。這實質上是黨的“從群眾中來，到群眾中去”的群眾工作路線的生動體現。因此，從這個意義上說，在改革過程中，摸著石頭過河是必要的。如農村的改革先是由安微小崗村的十八位農民頂著巨大的風險摸索出包田到戶的經驗，開啟了中國農村改革的大幕；城市的改革先是在靠近香港的一個小漁村設立深圳經濟特區，通過這一特區“墊腳石”，國人很多傳統的計劃經濟時代固有的做法和僵化的思想觀念從此發生了根本性的改變。相對于蘇聯休克式療法的改革，中國人是幸運的，我們靠摸著石頭過河這種謹慎的方法，一步一個腳印地進行全方位的改革，很好地處理好發展改革穩定之間的關系，既保證了經濟社會的快速發展，也保持了社會的穩定。

2. 頂層設計在推進當代中國社會進步中的特殊重要作用。講到我國改革開放的頂層設計，一個偉人的名字是繞不開的，他就是中國改革開放的總設計師鄧小平。在領導全黨、全國人民建設中國特色社會主義過程中，鄧小平總是以一個偉大的戰略家的眼光，從戰略高度觀察問題、提出問題、分析問題、解決問題，從總格局中提出戰略方案。鄧小平在如何建設有中國特色社會主義這一宏偉系統工程的設計上，堅持歷史與現實的統一，在中國特色這個大局中立足于社會主義初級階段這一基本國情，設計出“一個中心、兩個基本點”的黨的基本路線，設計出“一國兩制”這一和平統一祖國的戰略構想；在目標的設定上，鄧小平以一個戰略家的眼光，確定了到下一個世紀（即21世紀）中葉要把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家的偉大目標。同時，鄧小平還從橫向和縱向兩個角度對如何發展中國特色社會主義這一戰略構想進行了具體而又全面的設計。

從橫向角度，鄧小平具體勾畫出這樣的頂層設計:第一，經濟領域。在所有制方面要建立起一個以公有制為主體的多種經濟成分共同發展的格局；在經濟運行機制方面，要建立起使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用的社會主義市場經濟體制；在分配方面，要建立起以按勞分配為主體、多種分配形式并存的效率優先、兼顧公平的收入分配制度；同時興辦經濟特區，使其成為技術的窗口、管理的窗口、知識的窗口和對外政策的窗口；在發展戰略方面，早在1978年底《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話中，鄧小平就提出要允許一部分地區先富起來，帶動其他地區，使整個國家經濟波浪式地向前發展的思想。在1988年9月的一次談話中，鄧小平又強調沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，認為這是一個事關大局的問題，內地要顧全這個大局。鄧小平同時又強調，反過來，沿海地區發展到一定的時候，又要求拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。第二，政治領域。圍繞著經濟建設這一中心任務，鄧小平提出要改革現行政治體制權力過分集中的弊端，勾畫出要按照黨政分開、政企分開和精簡、統一、高效的原則進行機構改革、精兵簡政、轉變職能、提高效率之前景。第三，教育科學文化領域。圍繞著經濟建設這一中心，鄧小平提出要建立一種有利于經濟技術進步的科技教育體制。一方面，他敏銳地意識到現代科學技術對生產力發展的“第一位”作用，提出了科學技術是第一生產力的重要思想；另一方面，他又極其重視教育的基礎作用，強調教育要面向現代化、面向世界、面向未來。認為辦教育要注意普及，又要注意提高，實行專業與業余兩條腿走路。總之，要解決好教育、科技與經濟結合的問題。

從縱向角度，鄧小平具體勾畫出這樣的頂層設計：在經濟方面，提出了著名的“三步走”發展戰略；在政治方面，提出了建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的政治體制改革的長遠目標和旨在建立有利于增強活力、提高效率、調動積極性的領導體制的近期目標；在思想文化方面，提出了既著眼于培育“四有”新人的根本任務，又立足于現實的重視理想與紀律修養，以便于團結全國各族人民為振興中華而努力的近期要求。

與鄧小平的總設計相應的則是我們黨和政府的高層在整個改革開放的過程中，在“中國特色社會主義制度”這個大框架下制定了中國發展的目標、步驟和方式方法，如黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，提出了社會主義商品經濟概念，規定了改革的方向、性質、任務和各項基本方針政策，是在那一時期經濟體制改革目標要求的頂層設計，也是指導我國經濟體制改革的綱領性文件；黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了社會主義市場經濟體制是同社會主義基本制度結合在一起的，建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用等，也成了在那一時期經濟體制改革目標要求的頂層設計和指導我國經濟體制進一步改革的綱領性文件。同時，我國每五年更新一次的發展規劃，也是特定時段發展目標要求之“頂層設計”的具體體現。

通過以上分析，我們可以看到，在30多年來的改革歷程中，雖然我們在很大程度上是依靠摸著石頭過河這一主要改革方法來推進，但頂層設計從來就沒有缺位。從總體上看，頂層設計和摸著石頭過河相結合明顯地貫穿著中國整個改革開放進程。也正因為有這樣的相結合，才確保了中國發展的正確方向，才有了改革開放的不斷深化，也才有了中國今天這樣的發展成果和發展勢頭。

三、全面深化改革必須加強頂層設計和摸著石頭過河相結合

要全面深化改革，不僅需要加強改革的頂層設計，而且，在改革過程中仍然要堅持摸著石頭過河，也就是必須加強頂層設計和摸著石頭過河相結合。

1. 當前強調加強改革頂層設計不僅必要而且緊迫。第一，已經進入攻堅期和深水區的改革要求我們必須加強改革頂層設計。不可否認，我們經過35年的改革，取得了舉世矚目的成就，但巨大成就并不是沒有代價的。在發展的道路上，還有一系列影響經濟社會發展的疑難雜癥等待我們去解決，其中既有歷史遺留問題，也有發展以后出現的問題，如經濟轉型升級問題、社會公平正義的問題、生態環境保護問題等。這些問題交織疊加、錯綜復雜，處理起來往往都是牽一發而動全身，難度很大，可以說，我國改革已經進入攻堅期和深水區。因此，我們要充分認識處于攻堅期和深水區的改革，是一個龐大復雜的系統工程。搞好頂層設計，就顯得更加迫切和重要。即要更加注重其系統性、整體性、協同性，要從全局和整體上謀劃改革，從統籌和整體上推進改革，從更高層次上協調和督促落實改革，切實做好全面深化改革這篇大文章。第二，當前經濟社會發展面臨的各種矛盾要求我們必須加強改革的頂層設計。近幾年來，只要關注中國發展進程的人都會清楚地看到，一說起改革，社會的各個層面沒有人說不同意，但綜觀今天的改革，我們卻又看到了一種矛盾的現象：一方面，大家都強調要改革，都忙于改革、創新；另一方面，大家對改革現狀似乎都不滿意。究其原因，主要是對改革的整體設計不足，使改革在很大程度上被碎片化了，一些權力部門表面上打著改革、創新的旗號，實質上卻在擴張著自身的權力，膨脹著既得的利益，這種碎片化的變形改革，已經使當前的改革面臨越來越大的風險，已經嚴重地損害了改革的權威和聲譽，也使我們黨和政府的形象嚴重受損。為此，必須更加重視改革的頂層設計，加強統籌，把已經進行或將要進行的改革、創新措施真正提升到制度、體制、機制建設的層面。這就要求我們必須有一個更高、更強的統籌協調機構，為全面深化改革提供組織保障。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，就是新的歷史時期對改革開放的頂層設計。由習近平總書記為組長的負責改革總體設計的“中央全面深化改革領導小組”，充分地表明我們黨不僅深刻認識到加強改革頂層設計的重要性，而且已經在實踐上走出了更加注重頂層設計的重要一步。“中央全面深化改革領導小組”成立后，我們就可以改變原來那種碎片化的“單兵突進”的改革局面，就可以把經濟、政治、社會、文化、生態等各方面的改革統籌協調，督促落實，整體推進。

2. 當前改革的復雜性要求我們仍然要堅持摸著石頭過河。黨的十八屆三中全會提出要加強頂層設計和摸著石頭過河相結合以全面深化改革之后，理論界出現了這么一種觀點，即現在我們中國的改革已經到了深水區，原來一直以來都很管用的摸著石頭過河的改革方法已經過時了，現在需要轉變方法，要靠頂層設計了。我以為這種觀點是片面的。黨的十八屆三中全會提出的是要“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”，而不是只講要加強頂層設計這一個方面。改革開放初期，由于沒有現成的道路可走，沒有現成的經驗可搬，所以，我們強調要“摸著石頭過河”是可以理解的。改革進入攻堅期和深水區之后，則要求我們要更加注重改革的頂層設計，這也是毫無疑問的。很明顯，更加注重頂層設計并不等于不再需要摸著石頭過河了。在此，我們要從兩個方面來加以認識：一方面，我國處于社會主義初級階段這一國情還沒有變，情況復雜，地區差異大，經濟社會發展不平衡、多層次特征仍然很突出，這就要求各地區在改革中要把中央的相關政策與本地的實際有機地結合起來，把改革不斷引向深入。另一方面，我們也要清醒地看到，當前的改革進入了深水區，許多領域的改革更是進入了深層次、核心區，比如城鎮化道路怎么走，壟斷領域和行業如何開放，國有企業怎樣改革，人民幣要怎樣安全的邁向國際化，等等。一個個問題都是屬于牽一發而動全身的疑難雜癥，如果解決不好，就會使我們的改革功虧一簣，已經取得的成果也將是付諸東流。因此，在面臨巨大風險的深水區改革中，我們仍然需要“摸石頭”、探路徑、積累經驗，以尋求最佳的解決問題之道。

總之，當前經濟社會發展面臨的種種矛盾，要求我們要把政府推動與市場決定、國家指導與地方創新、制度安排與經驗總結有機結合起來，加強改革的頂層設計，在統籌規劃中推進改革，同時也要求我們要注重基層的實踐探索，在基層首創中把握規律，在深化改革中必須加強頂層設計和摸著石頭過河相結合。

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013 年版。

②《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社，2012 年版。

③《鄧小平文選》，第2 卷，人民出版社，1994 年版。

④《鄧小平文選》，第3 卷，人民出版社，1993 年版。