湖州警務改革的文化價值*

□張兆端

（吉林警察學院，吉林 長春 130117）

2012年5月，我應邀參加公安部宣傳局在湖州舉辦的“全國公安文化研討會”，實地考察了湖州市公安局的“警務廣場”，留下了深刻的印象。這次來參加會議之前，我又詳細閱讀了湖州市公安局提供的經驗材料、公安部調研組關于“湖州經驗”的專題調研報告、公安部政治部夏崇源主任2013年11月在湖州市公安局調研座談會上的講話，剛才又聽了金伯中局長的介紹等，對“湖州經驗”有了更加深刻的認識和感受。今天，我主要從以下四個層面談談湖州市公安局實施民意導向警務戰(zhàn)略的文化價值。

首先，從政治文化層面看，湖州市公安局實施的民意導向型警務改革，是黨的群眾路線在新時期公安工作中的貫徹落實和具體體現(xiàn)，是公安機關堅持和發(fā)展“楓橋經驗”的時代樣本，是公安民警履行“立警為公、執(zhí)法為民”宗旨的生動實踐

全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，也是公安機關的根本宗旨。群眾路線是黨的根本工作路線，也是公安工作的根本路線。湖州市公安局實施的警務改革，始終堅持以民意為導向，以與時俱進的精神，研究新情況、把握新規(guī)律，牢固樹立民意觀念，創(chuàng)新群眾工作方法，完善工作制度機制，不斷提高新形勢下依靠群眾做好公安工作的能力和水平，切實解決好涉及群眾切身利益的公安問題，確保人民安居樂業(yè)、社會治安秩序穩(wěn)定，真正把黨的群眾路線和“立警為公、執(zhí)法為民”的宗旨落到了實處，是對“楓橋經驗”的創(chuàng)新和提升。

黨的群眾路線教育實踐活動的根本目的在于教育引導黨員干部牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨意識和馬克思主義的群眾觀點，切實改進工作作風，贏得人民群眾的信任和擁護，夯實黨的執(zhí)政基礎，鞏固黨的執(zhí)政地位。湖州市公安局早在2009年初就啟動了以民意為導向的警務改革與探索，現(xiàn)在伴隨著深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，做得更加扎實有效，這充分體現(xiàn)了湖州市公安局領導班子求真務實的親民作風和高度的政治文化自覺。

一項科學有效的警務改革，只有在警民之間的良性互動中真正形成思想共識，并且建立健全長效運行機制，才能確保其健康持續(xù)地發(fā)展下去，否則，就會如老子所言：“希言自然。故飄風不終朝，驟雨不終日。”在警務改革中切忌搞形式主義、短期行為，否則，只能是勞民傷財、勞警傷財，收效甚微。

第二，從推進公安治理機制和治理能力現(xiàn)代化的角度看，湖州警務改革是對傳統(tǒng)的公安機關社會管理模式的創(chuàng)新和升華

黨的十八屆三中全會《決定》明確把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成。①著名政治學者俞可平指出，強調“國家治理”而非“國家統(tǒng)治”，強調“社會治理”而非“社會管理”，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化。②

治理理論是一種全新的政治分析框架，是對傳統(tǒng)政治理論的超越和發(fā)展。從新公共管理角度看，服務型政府的理想模式是公共治理模式，公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權力與公民權利的持續(xù)互動過程。以此觀之，湖州市公安局所實施的以民意為導向的警務改革，是公安機關社會治理創(chuàng)新的積極探索，是建設服務型公安的必然要求。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，在警務理念和制度設計上，打破習慣于對上負責的封閉式傳統(tǒng)警務模式和“計劃公安思維”，按照民意導向重構警務流程，把民意引入決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、用人、問責等全過程，實現(xiàn)從官意導向向民意導向的轉變，從權力導向向權利導向的轉變。其二，搭建警民交流溝通大平臺，包括“警務廣場”實體、虛擬平臺和社區(qū)警務平臺，最大限度地暢通社情民意。其三，摒棄萬能公安包打天下的傳統(tǒng)觀念，樹立有限公安的理念，竭力推進警務工作社會化。提出既要群眾滿意度又要群眾參與度，把打造警務共同體作為力量源泉，積極構建警民合作機制。通過加強與政府有關部門、企事業(yè)單位、社會組織的合作，著力構建警民同心、社會協(xié)同、公眾參與，共建共享平安和諧的警務共同體。其四，培育社會組織，建立合作伙伴。按照“社會組織化、組織社會化”的思路，會同有關部門大力培育平安類、民生類、公益類等社會組織，發(fā)展多種形式的平安志愿者隊伍，激發(fā)社會內生動力，廣泛整合各種社會資源，把“旁觀者”變成“參與者”，把“局外人”變成“合作伙伴”，凝聚起平安建設的強大力量。其五，加強項目合作，滿足群眾多樣化需求。按照群眾“需求項目化、項目實體化”的思路，在每年開展“惠民十大行動”的基礎上，把群眾具體需求轉化為一個個項目，通過政府購買、企事業(yè)單位和社會組織認領、警民合作等多種方式，更多地依靠社會力量來滿足群眾多樣化、個性化、具體化的安全需求。

由此，我們可以從三個方面來認識和把握公安機關社會治理創(chuàng)新，推進公安治理機制和治理能力現(xiàn)代化這一時代主題。其一，從治理主體角度講，有效的公安治理，突出強調社會公共安全事務的多方合作治理。過去的公安機關社會管理存在一個根本性的問題，就是在管理主體上公安機關一家獨攬，市場、社會、民眾的力量比較薄弱，甚至缺席，這導致了公安治理的過度行政化，造成了社會治安資源配置效率的低下。通過現(xiàn)代警務改革，從公安與社會關系而言，就是要回歸人民本位，讓人民群眾以主體身份參與到維護社會治安秩序中去，實現(xiàn)自我治理，這是公安治理能力現(xiàn)代化的關鍵點。從公安與市場關系而言，就是要回歸市場本位，充分發(fā)揮市場在公安資源配置中的重要作用，這是公安治理能力現(xiàn)代化的突破點；其二，從權力運行角度講，有效的公安治理，必須合理定位公安機關的治理職能。原來公安機關在治安防范和服務方面承擔了其他主體的許多職能，責任無限放大。現(xiàn)在要通過簡政放權，適當放權于市場、放權于企業(yè)、放權于社會，明確公安機關與市場、政府和社會的權力邊界范圍，樹立有限警察、責任警察的科學理念，在充分發(fā)揮公安機關執(zhí)法服務職能作用的前提下，按照“警力有限、民力無窮”的基本原則，積極推動警務工作社會化。其三，從組織結構角度講，有效的公安治理，必須以科學合理的公安組織結構和運行機制為基礎。重點是要優(yōu)化公安機關職能配置、機構設置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的公安行政運行機制，用機制再造流程、簡事減費、加強監(jiān)督、提高效能。這是完善公安治理體系和提高公安治理能力所必需的頂層設計。尤其要把這種公安治理的制度機制納入到政府的整個社會治理體系建設之中，實現(xiàn)一體化運行。

第三，從國內外現(xiàn)代警察發(fā)展史角度看，湖州警務改革繼承了公安機關依靠群眾開展公安工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，同時也符合世界警務改革與發(fā)展的大趨勢

在古代社會，無論東西方，由于生產力落后，社會分工不細，維護社會治安的職能一般融于軍隊、司法職能及民間保甲傳統(tǒng)之中，沒有設置承擔治安職能的專門機關及力量。當近代資本主義發(fā)展到一定階段，隨著生產力的快速發(fā)展和社會分工越來越細，現(xiàn)代職業(yè)警察制度和職業(yè)警察力量在19世紀初的歐洲應運而生。從此，人類社會的警察建設逐步走上了職業(yè)化道路，特別是經過20世紀上半葉的警察專業(yè)化運動及其后的警察現(xiàn)代化建設，世界各國特別是發(fā)達國家的警察隊伍的專業(yè)化水平及其裝備的現(xiàn)代化程度不斷提高，警種設置愈益細化，警察組織逐步發(fā)展成為等級森嚴、機構龐大、效率低下、脫離群眾的現(xiàn)代官僚機器，并陷入被動反應的傳統(tǒng)警務泥潭之中。于是，自20世紀七八十年代開始，一些歐美國家的有識之士開始反思傳統(tǒng)警務模式的弊端，提出警方要走出崗亭和巡邏車，指導和依靠社區(qū)自治組織和自治力量維護社會治安，由此掀起了波及世界的社區(qū)警務思潮和社區(qū)警務戰(zhàn)略。

新中國公安機關創(chuàng)建初期，就在總結革命戰(zhàn)爭年代公安保衛(wèi)工作經驗教訓的基礎上，確立了專門工作與群眾路線相結合的工作方針。我國公安工作歷來重視公安基層基礎工作建設，在治安管理方面有著在公安機關指導下開展群防群治的優(yōu)良傳統(tǒng)。但在改革開放后一段時間，由于市場經濟的負面影響，基層黨政組織渙散，加上對公安現(xiàn)代化的片面理解，公安基層基礎工作受到一定沖擊，警民關系日趨疏遠。有鑒于此，進入21世紀以來，公安部先后作出推行城鄉(xiāng)社區(qū)警務戰(zhàn)略和構建和諧警民關系的重大戰(zhàn)略部署，全國各地公安機關積極探索并取得巨大成效。湖州市公安局探索實施的民意導向警務，應當說是對專門工作與群眾路線相結合的公安工作優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承和創(chuàng)新，是構建和諧警民關系的有效途徑，同時也符合世界警務改革的大趨勢。

這里需要提出的是，現(xiàn)代世界警察發(fā)展的歷史和現(xiàn)實表明，警察作為現(xiàn)代社會分工與發(fā)展的產物，作為一種特定的社會職業(yè)，需要設置專門的機構及專業(yè)化力量，從事警察工作的人需要具備專業(yè)化的知識、技能及作風等。因此，警察專業(yè)化建設是警察職業(yè)化建設的必然要求和永恒主題。在信息社會，我國公安現(xiàn)代化建設作為提高公安戰(zhàn)斗力的主要途徑，任重而道遠。同時，在強調加強公安隊伍職業(yè)化和公安工作現(xiàn)代化建設的同時，需要通過實施社區(qū)警務戰(zhàn)略，積極推動警務工作社會化，不斷增強公安工作的社會基礎和力量源泉。因此，從戰(zhàn)略層面和全局眼光看，這些警務改革與發(fā)展措施之間是并行不悖、相輔相成的，不能片面強調一個方面而忽視其他方面。③這就必然要求我們在思想認識上和實踐操作上，要始終堅持和靈活運用唯物辯證法的立場、觀點和方法。

第四，從警察管理層面看，湖州警務改革探索形成了具有湖州公安特色的警察文化建設機制

應當說，自黨的十七屆六中全會通過《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》以來，繁榮發(fā)展警察（公安）文化，在全國公安機關取得高度共識。但在事關警察文化的性質及如何建設警察文化的一些重大理論與實踐問題上，仍然存在著一些需要糾正的片面認識和形式主義做法。一是不少公安領導者的文化自信有余，文化自覺明顯不足。雖然文化活動搞得喧囂熱鬧，但文化碎片多，缺乏科學理念和系統(tǒng)規(guī)劃。二是在思想認識上僅僅將警察文化建設等同于公安宣傳工作或文體活動，沒有從精神文明與物質文明相結合、制度規(guī)范與行為養(yǎng)成相結合的戰(zhàn)略高度來全面認識和提升公安工作和隊伍建設的文明水平，存在著對文化建設“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的形式主義傾向。三是缺乏戰(zhàn)略眼光和長期規(guī)劃，存在著一個領導、一屆班子、一套觀念和口號的短期行為，文化建設無法實現(xiàn)傳統(tǒng)累積，提出的觀念和口號無法落地生根，文化建設與業(yè)務工作“兩張皮”的現(xiàn)象依然存在。

應當明確，在我國，廣義的警察文化是指公安隊伍在長期的警務實踐活動過程中所共同創(chuàng)造和享有的具有警察職業(yè)特色的物質成果和精神財富的總和；狹義的警察文化則指以人民警察核心價值觀念為靈魂的警察思想觀念及其精神生活方式。就其本質而言，警察文化對于全體公安民警來說，是他們所共有的警察職業(yè)行為方式和精神家園。警察文化表現(xiàn)為公安民警以什么樣的理想信念、價值取向、精神風貌、行為方式生活著、工作著，體現(xiàn)著公安民警的文化素養(yǎng)、生活品位和職業(yè)操守。自然，先進的警察文化就是文明的警察生活方式和工作方式。湖州市公安局的警察文化建設，就是湖州公安隊伍以民意導向去引領、開展各項警務工作的職業(yè)信仰、警務理念及其行為方式。對于公安領導者來說，警察文化則是一種新型的警察管理戰(zhàn)略和領導方式，體現(xiàn)著警察管理的文明程度及公安領導藝術的文化境界。它要求公安領導者在不斷提高自身文化修養(yǎng)和文明素養(yǎng)的同時，要善于用文化形式創(chuàng)新思想政治工作，用潤物無聲的人文方式加強和改進隊伍管理，也就是要學會以文化的方式去帶隊伍、抓工作，努力追求和實現(xiàn)以文化人、文化強警的價值目標。④

因此，加強公安文化建設，不能老是停留在琴棋書畫、吹拉彈唱、蹦蹦跳跳的淺層次和初級階段，各級公安機關必須要及時由運動式、活動式、碎片化的文化建設，向與公安民警生活、學習和工作緊密貼近、廣泛滲透和高度融合的常態(tài)化、系統(tǒng)化、可持續(xù)性文化建設轉型，特別要從少數(shù)人的自娛自樂向廣大公安民警的積極參與、普及提高并促進良好的警民互動轉變。

當前，開展警察文化建設的核心理念就是要堅持以人為本。具體體現(xiàn)在兩個方面：一方面，在公安工作和公安隊伍建設的社會服務價值取向上，要牢固樹立以民為本的理念，堅持人民公安為了人民、依靠人民、服務人民，努力踐行“立警為公、執(zhí)法為民”的宗旨。另一方面，在公安組織的內部管理價值取向上，應堅持“以警為本、凝心聚力”的原則⑤。公安機關在實施警察管理過程中，要充分尊重廣大民警的主體地位，依法維護他們的合法權益，促進民警的全面發(fā)展。要把政治建警、依法從嚴治警與文化育警、從優(yōu)待警有機結合起來，全面營造理解人、尊重人、關心人、培養(yǎng)人、發(fā)展人、激勵人、服務人的濃厚警察人文環(huán)境。

從根本目標上講，在警察文化建設中，將“民本”與“警本”高度統(tǒng)一于“以人為本”這一核心理念之下，在實現(xiàn)方式上就把“以民為本”的合目的性與“以警為本”的合動力性統(tǒng)一起來了。愛民與勵警的高度統(tǒng)一，應當成為現(xiàn)代公安領導與管理追求的理想境界。只有這樣，才有助于構建警愛民、民擁警，警護民、民助警的和諧警民關系。

湖州市公安局以民意為導向的警務改革集中體現(xiàn)了“以民為本”的核心理念，在建立文化育警機制、培育愛民為民好警察、激發(fā)內在原動力的同時，積極尋求建立新的動力機制，讓群眾的需求成為最大牽引力，讓群眾的監(jiān)督、群眾的評判、群眾的選擇成為最大的動力，確保廣大民警始終把心思和精力集中在保障群眾安居樂業(yè)、讓群眾滿意上，形成了“警務圍著民意轉、民警圍著百姓轉、機關圍著基層轉”的良好局面。

警察文化建設的基本機制就是促進正確的人民警察核心價值觀念在公安工作和隊伍建設中“內化于心、固化于制、外化于行”。⑥湖州市公安局的民意導向型警務改革，充分體現(xiàn)了警察文化建設的自覺性和系統(tǒng)性。其一，早在2009年，就確立了“忠誠、為民、公正、奉獻”的湖州人民警察核心價值觀，并通過大討論、宣傳學習身邊英模精神和開展群眾路線教育實踐活動等不斷深化價值觀認同，努力讓人民至上、敬畏民意成為人民警察的職業(yè)信仰、價值追求和思維方式，從信仰層面解決“為了誰”的問題，這就是警察文化建設機制中的“內化于心”。其二，把民意導向的觀念及目標要求引入警務決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、用人、問責等全過程，轉化為警務工作的體制機制，從制度層面解決“為了誰”的問題。這就是警察文化建設機制中的“固化于制”。其三，堅持民意導向，在執(zhí)法、管理和服務行動上努力回應和滿足人民群眾對社會平安、公平正義、公共服務等方面的需求，從工作層面解決“為了誰”的問題。這就是警察文化建設機制中的“外化于行”。

注釋：

①習近平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，2014年2月17日，來源：新華網。

②俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》，2014年第 1期。

③張兆端著：《警務辯證法——警務領導與指揮十大關系論》，中國人民公安大學出版社，2012年版，第142 頁。

④張兆端編著：《公安機關警察文化建設讀本》，中國人民公安大學出版社，2013年版，第27 頁。

⑤張兆端著：《警察文化學》（第三版），中國人民公安大學出版社，2010年版，第 478 頁。

⑥張兆端編著：《人民警察核心價值觀學習讀本》，中國人民公安大學出版社，2012年版，第102 頁。