基層軍事代表機構建設研究

石博文，李躍軍，屈 輝，馮 沖

(1.軍事交通學院 研究生管理大隊，天津300161;2.駐西安鐵路局軍事代表辦事處，西安710054)

駐鐵路、水路、航空團營兩級軍事代表機構，承擔著所轄行業地區、站(港)點軍事運輸和交通保障活動的現場組織實施職能，其保障時效性直接影響著平、戰時任務的完成，也在一定意義上決定著軍事代表系統保障能力的強弱。在軍隊建設轉型和國家交通管理體制改革深化的新形勢下，研究基層軍事代表機構的建設問題尤顯必要。

1 基層軍事代表機構的工作特點

軍事運輸和交通保障活動以國家交通運輸系統為平臺，運用的是國家和社會的交通資源及運輸力量。交通運輸團、營級軍事代表機構是直接服務和保障部隊的基層單位，協調部隊和交通運輸行業各有關部門與工種，以及所在地的地方人民政府民政、交通、公安、交通戰備等部門，擔負牽引動力、載運工具、站場設施、線路道路、備品器材保障和裝載、運行、卸載組織實施及特情處置等諸多任務，常態化的保障任務、特殊的保障環境、諸多的協調對象和復雜的保障流程，形成了不同于各級軍事交通運輸機關和師級軍事代表機構的工作特點。

1.1 機構設置分散，服務對象多元

現有的基層軍事代表機構，分布在全國10.3萬km 的鐵路線、1.8 萬km 海岸線、12.4 萬km 內河航線、300 萬km 民航航線上，管轄6 000 多個車站、約200 個港口和160 個民用航空港的軍事運輸和交通保障現場組織任務。團級軍代處平均編配人員約4 人，營級軍代處約2 人，每人負責30 多個車站或4 個港口或10 個民用機場的現場組織工作，點多線長特點突出。且無論是屬軍區建制，還是屬總部建制，其服務對象不僅有本軍區部隊，也有外軍區部隊;不僅包括陸、海、空三軍和二炮部隊，也包括武警、預備役部隊和國防工業系統及軍工企業等;服務內容既包括軍事運輸范圍內的人員輸送和物資裝備運輸，也包括旅客運輸中的零星軍人乘車(船、飛機)和軍隊按商運辦理的物資運輸［1］。工作職責既包括組織現場作業、協調指導各項運輸保障工作，也包括指導部隊輸送訓練，組織軍用飲食供應及上級賦予的其他任務，聯勤保障特點明顯。

1.2 工作職能拓展，保障任務繁重

軍事運輸和交通保障實行過程控制和目標控制相結合的管理機制，自總部到基層軍事代表機構都建立了全方位、全天候的調度指揮體制，實行24 h 不間斷的調度指揮，人員對重點運輸和特殊運輸須到現場組織裝卸載、接發列車和飲食供應，還要處置一般運輸途中出現的問題。隨著軍隊建設轉型特別是非戰爭軍事行動的常態化，軍用人員運輸比例成倍增加，現場軍代表人均工作量也成倍增加，特別是軍援軍貿和航空軍事運輸任務日趨增大，使得現場軍代表工作職能明顯拓展。此外，現場軍事代表還承擔著參與制定戰時交通保障計劃、交通建設貫徹軍事需求、編制戰備輸送方案及其保障方案、軍運設施建設與管理、軍用備品添置與使用、軍事交通運輸現代化建設、軍用飲食供應與衛生防疫、重大交通運輸生產和搶險救災，協調部隊參加重大交通事故救援等任務，保障任務十分繁重。

1.3 領導關系多樣，工作協調復雜

基層軍事代表機構分屬軍區建制和總部建制，團級軍事代表機構既有歸師級軍事代表機構領導的，也有由軍區軍事交通運輸機關直接領導的;營級軍事代表機構既有歸團級軍事代表機構領導的，也有由師級軍事代表機構直接領導的;既有駐在交通運輸企業的，也有駐在交通運輸企業所在地區的，領導關系和派駐地點不盡相同。且軍事運輸和交通保障關聯黨、政、軍、民各個方面，涉及陸、水、空、管多種運輸方式，涵蓋運、修、防、建諸多環節，每一項任務除與部隊的司、政、后、裝各部門保持協同外，還要與地方政府的民政、糧食、交通、商業、水電、燃料、公安等部門聯系協調。如鐵路軍事運輸和交通保障涉及行車、貨運、客運、機務、工務、車輛、電務、水電、供電、建筑、生活、醫院、防疫、公安等部門，水路軍事運輸涉及港口、船舶、航道、海事、航務工程、水電、衛生防疫、公安等部門，航空軍事運輸涉及機場、空管、航空公司、油料、安檢等部門［2］，軍援任務還涉及海關、進出口檢驗檢疫、邊防、保險等部門。隨著我國綜合交通管理體制的建立，交通運輸專業分工日趨細化，基層軍事代表機構的工作關系更為復雜，組織協調難度明顯增大。

1.4 專業基礎厚實，綜合素質全面

基層軍事代表機構的工作既是軍隊后勤工作的組成部分，也是實施戰場建設和作戰保障的基本要素，具有組織指揮和勤務保障雙重性質。現場組織是一項復雜的系統工程，關聯多個系統，涵蓋諸多學科領域，存在于軍事運輸和交通保障活動每一個作業環節之中，需通過現場軍事代表個體的協同形成完成任務的合力，保持各有關單位、部門一體聯動，實現保障效能的最大化，進而對現場軍代表的政治思想、軍事理論、科學文化、軍事專業、創新能力、道德品質、心理和身體素質要求很高。現場軍事代表隊伍既有來源于部隊的，也有經過專業院校培訓畢業分配的，經過了相應軍事訓練和系統專業知識的學習與實踐，既應具有以軍事交通運輸專業為核心的綜合素質，也應熟悉部隊編成、武器裝備性能和組織指揮程序;且長期駐在交通運輸企業，還應熟悉交通運輸行業的系統結構、設施設備、作業流程和技術規范，熟悉地方政府的機構設置、職能劃分和保障協調渠道。基層軍事代表機構通過發揮自身的計劃協調與組織指揮職能，聚集完成軍事運輸和交通保障任務的合力，具有很強的專業性和不可替代性。

2 基層軍事代表機構建設面臨的問題

基層軍事代表機構作為軍隊運用國家和社會交通運輸資源遂行軍事運輸與交通保障任務的中堅力量，在協調交通運輸企業、部隊及地方政府有關部門，組織指揮軍事運輸和交通保障方面發揮了無法替代的作用。隨著國家交通運輸管理體制改革的不斷深入，社會主義市場機制的逐步完善，陸、水、空交通建設的速度明顯加快，規模不斷擴大，特別是軍隊建設轉型和新時期軍事斗爭軍交運輸保障準備任務的加重，基層軍事代表機構建設面臨著一些新的情況和問題。

2.1 行政法規建設滯后，駐在單位沒有依據

現行交通運輸軍事代表機構的派駐地點和駐在單位，主要依據國務院和中央軍委1978 年6 月頒發的《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》，以及1995 年2 月頒發的《國防交通條例》。前者時值我國改革開放的初期，鐵路、公路、水路交通運輸里程不足現在一半，航空和管道交通運輸建設也剛剛起步，其調整對象主要是鐵路和水路2 種交通方式，明確了在鐵路局、分局和主要車站派設駐局、分局和車站(地區)三級軍事代表辦事處在沿海、長江、內河的港航部門派設相應的師、團、營級軍事代表辦事處;后者則明確了軍隊可以在鐵路、水路、航空等交通運輸單位或者其所在地區派駐軍事代表。20 世紀末，水路港航分離改革完成后，港口“一分為三”且屬地化管理，水路基層軍事代表機構的駐在單位無法可依;2005 年鐵路直管站段改革撤銷了鐵路分局后，駐鐵路團級軍事代表機構失去駐在單位，營級軍事代表機構管轄范圍由點狀拓展為線狀，相應的駐在單位無法可依;21 世紀初，民用航空航運分離改革完成，民用機場屬地化管理，航空軍事代表機構的駐在單位無法可依;我國“7918”高速公路公路網建成并運營，公路運輸業已成為部隊快速機動的重要方式，還有地方、合資和股份制鐵路的快速發展，日漸成為國家鐵路運輸力量的重要組成部分，相應基層軍事代表機構的派駐地點和駐在單位同樣無法可依，成為基層軍事代表機構建設發展面臨的首要問題。

2.2 行政規章相對粗疏，現場工作難度增大

隨著我國社會主義市場機制的逐步完善，交通運輸企業專業分工日趨細化［3］，基層軍事代表機構的現場組織工作更為復雜精細。如央屬水路、航空企業已重組為數個企業集團公司，各個集團公司均跨戰區經營且互不隸屬，港口和航空港全部實行屬地化管理并按照公司化運營;“一廳一局”的省級公路管理機構模式，使得管理、建設、運營三線分離運行。特別是2013 年撤銷鐵道部同時組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，國家鐵路局作為行業安全生產監管機構，鐵路總公司作為央屬的承擔運營生產和安全主體責任企業，使得鐵路運輸投融資體制、運營主體、經營模式和內部機構設置呈現多元化，基層軍事代表機構的協調組織對象明顯增多［4］，組織流程更為復雜。而現行的軍事交通運輸規章多為行業式規范，既未體現企業專業分工細化后現場組織工作特點，也未考慮綜合交通管理體制下現場組織工作的橫向一體化要求［4］，且立法單位如鐵道部、交通部、民航總局已經撤銷，客運、貨運和航(運)行互不隸屬，成為基層軍事代表機構建設發展的重要問題。

2.3 工作關系復雜多樣，紐帶作用發揮受限

工作關系是維護平戰時軍事運輸和交通保障活動秩序的保證。現行基層軍事代表機構的工作關系，主要依據《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》確定，集中體現為與軍隊派出機關和駐在單位黨委的被領導關系，與當地地方政府和所屬軍供站的被領導與指導關系，與被輸送部隊和執行搶修、防護任務部隊的指導與協同關系，與當地警備勤務駐軍的被領導關系等。客觀地看，軍事交通運輸現場活動是以軍事代表為主導的組織指揮過程，指揮的主體、客體和模式需要從法規上予以明確，雖然通常采取成立聯合指揮機構、分工組織實施的做法，但臨時性聯合指揮機構的本質是協調式指揮，且由于輸送對象、保障主體自成體系，軍事代表的主導地位缺乏法規支持，加之交通運輸系統安全管理標準不斷提高，特別是軍事運輸依賴式安全管理理念的滯后，現場工作的多頭指揮、標準不一和秩序不良的問題依然存在，基層軍事代表機構的組織指揮職能和橋梁紐帶作用發揮受到很大限制。

2.4 任職條件尚未明確，素質技能整體不高

點多線長、人員分散的結構特征決定了其獨當一面的人員專業素質要求。據現場調研，經過軍事交通專業教育到現場軍事代表崗位任職人數明顯偏少，其中在位于大中城市軍事代表機構中所占比例不足50%。雖然軍隊總部近年來加大了轉崗任職干部的培訓力度，也不否認轉崗人員中出現的優秀人才，但專業基礎的先天不足，使得這支隊伍的整體素質技能相對后天不良，加之轉崗到“獨當一面”的周期相對偏長，也在一定程度上弱化了現場軍事代表的地位作用。究其根源，一方面由于缺乏明確的崗位任職條件，加之基層軍事代表機構多位于城市，工作和生活條件相對良好，特別是部分人員中不同程度存在的軍事代表就是拉關系和搞協調等錯誤認識，成為產生轉崗任職人員多問題的重要根源;另一方面，由于缺少明確的政策限制，加之對專業認識上的差異，盡管每年畢業學員數額不多，但分配到軍事代表機構的學員卻很少，據初步統計，近年來專業對口率不足畢業總數的30%，與基層軍事代表機構的實際需求相差較遠，也在一定程度上制約著軍事代表隊伍整體素質技能的提高。

3 基層軍事代表機構的發展對策

基層軍事代表機構的建設發展，應順應國家綜合交通管理體制特別是多種運輸方式綜合組織的新形勢，著眼軍隊建設轉型特別是未來聯合作戰軍事交通運輸保障一體化的新使命，堅持依法派駐、依法組織、依法保障、依法建設的基本思路。

3.1 堅持依法派駐，修訂軍事代表工作的行政法規

明確派駐地點和駐在單位，是基層軍事代表機構名正言順履行工作職能的基礎。在充分肯定《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》所發揮的巨大歷史作用的同時，不容忽視其存有明顯的計劃經濟痕跡和與國家綜合交通體系不相吻合的現實，應突出基層軍事代表機構派駐的合法性。一方面，根據《國防交通法》已經步入正式立法程序的現實，應將“根據國防和軍隊建設需要，軍隊可以在鐵路、公路、水路、航空等交通運輸企業事業單位或者其所在地區人民政府派駐軍事代表”和“有關鐵路、公路、水路、航空等交通運輸企業事業單位或者其所在地區人民政府，應當為軍事代表機構的派駐和履行工作職能提供條件”等內容納入《國防交通法》之中，為基層軍事代表機構的派駐提供法律依據;另一方面，針對《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》空間效力范圍和對人的效力范圍已經發生較大變化的現實，按照地區式派駐、行業性組織的基本思路，將現有營級軍事代表機構統一提升為團級［2］，重新調整其管轄范圍，專題研究論證并將《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》的修訂，納入軍隊立法規劃和計劃之中，重點規范軍事代表機構的性質作用、基本任務、管理體制、職能分工、工作關系、業務管理、工作制度、法律責任等，為基層軍事代表機構的駐在和履行職能提供法規支持。

3.2 嚴格依法組織，細化軍交運輸工作的行政規章

市場經濟的實質是法制經濟，社會主義交通運輸市場條件下的軍事運輸和交通保障的現場組織工作，更需要配套的法規體系做保障。基層軍事代表機構作為現場工作的執法者和監督執法者，工作涵蓋計劃、裝(乘)載、運(航)行、卸(降)載和特情處置等各個環節，涉及牽引動力、運載工具、站(港)場、備品器材、飲食飲水、衛生防疫、安全警戒、道(線)路保障等諸多要素，關聯部隊、地方人民政府、交通運輸企業等多個單位與部門，更應細化軍事交通運輸行政規章的調整對象和規范內容，增強條款內容的可操作性。一方面，應根據國家綜合交通運輸體系建設特別是軍事綜合運輸發展需要，按照軍、地立法機關聯合頒布施行的建設思路，以及保障活動軍地一體聯動的要求，組織專題研究并系統論證，構建決策、管理、實施3 個結構層次，集軍隊輸送、調度指揮和軍用危險貨物、特種裝備、兵員補退運輸及現場組織工作、計費付費、特情處置等內容于一體的行政規章體系［5］;另一方面，應當根據交通運輸專業分工細化的新特點，從管理和實施層面細化軍隊有關部門，交通運輸管理部門，企業事業單位，以及地方政府有關部門的責任、權利和義務，從組織機構和工作關系入手，主管、主辦、協調、經營管理和監督機制［5］，探索建立符合交通運輸市場運行規則的軍事運輸運價體系，盡力消除現行規章中的“有關部門、有關單位”與“有關規定、有關要求”等粗疏性規范，為基層軍事代表機構的依法派駐和履行現場工作職能創造條件。

3.3 強調依法保障，界定軍事代表工作的內外關系

軍事交通運輸保障效能的發揮依賴于從業者的依法能力和守法意識，依賴于大軍交系統的整體法律法規素養的提高，只要使有關規范內容深入從業者的思想，轉化為組織實施者自覺的行為規范，才能保證軍事運輸和交通保障現場組織工作的一體聯動和有序運轉。一方面，應根據軍隊改革進程統一全軍軍事代表機構的領導關系，明確基層軍事代表機構由師級軍事代表機構直接領導，將現行的《中國人民解放軍駐鐵路、水路沿線交通部門軍事代表條例》更名為《中國人民解放軍交通運輸軍事代表條例》，在修訂后的條款中準確界定軍事代表機構的性質作用，明確“交通運輸軍事代表，是代表中國人民解放軍履行軍事運輸和交通保障職能，協調部隊、交通運輸主管部門與企業事業單位，以及地方人民政府有關部門，實施軍事運輸和交通保障的組織指揮機構”，為確立基層軍事代表機構在現場組織工作中的主導地位提供支持;另一方面，應在修訂后的《中國人民解放軍交通運輸軍事代表條例》條款中，突出軍事代表機構主導、分系統縱向組織、協調式聯合指揮的規范主題，明確軍事代表機構與派出機關和駐在單位黨委之間的雙重領導關系，與駐在單位和地方人民政府有關部門在遂行保障任務中的協同配合關系，與部隊、駐在單位的下屬單位和部門、軍用飲食供應站在遂行保障任務中的業務指導關系，以及在遂行保障任務現場與從業單位的協調式聯合指揮關系，確立基層軍事代表機構在現場工作中的主導地位。

3.4 突出依法建設，提高軍事代表整體的素質技能

基層軍事代表機構整體保障能力的強弱，基礎在于高素質的軍事交通運輸專業人才的強力支撐。應緊密聯系軍事代表隊伍知識、素質和能力結構現狀，在開發人力資源，提高人員綜合素質上下功夫［1］。一方面，應通過修訂《中國人民解放軍交通運輸軍事代表條例》，明確軍事代表崗位準入條件，規定經過專業院校培訓，具有大專以上學歷，以及有較高的思想覺悟和組織紀律觀念、較強的謀劃和組織指揮能力、豐富的軍事交通運輸專業知識和實踐經驗、良好的職業道德和服務意識、優秀的心理和身體素質等，強調轉崗人員須經系統的專業基礎知識考核合格后方能調入;應歸口全軍軍事代表機構的崗位需求，配套的專業院校分配政策，把專業對口率作為考核院校、學科的重要指標，切實嚴把入口關。另一方面，應健全綜合性的軍事交通運輸專業教育訓練體系，根據發展需求修訂人才培養方案，優化課程設置和課程標準［2］，強化教員隊伍的綜合素質和實踐能力建設;應采取收攏人員集中培訓、結合任務以運代訓、綜合演練系統培訓和送入院校強化輪訓等手段，以及系統內部人員的橫向交流和崗位輪換等措施，嚴格教育訓練效果考核驗收，促進軍事代表個體綜合素質的提高。

4 結 語

基層軍事代表機構是遂行軍事運輸和交通保障任務的中堅力量，其建設發展問題直接制約著軍事交通運輸系統的能力提升，關乎平時應急和戰時應戰任務的順利完成。文章對此進行粗淺探討，力圖為后續的深化研究提供借鑒和參考。

［1］ 吳犇，王曉安，范典，等.交通運輸軍事代表機構的實體性建設探析［J］.軍事交通學院學報，2012，12(2):5-8.

［2］ 吉磊杰，王曉安，張濤，等.關于我軍交通運輸軍事代表機構設置模式探析［J］.軍事交通學院學報，2010，12(5):5-8.

［3］ 何國本，王曉安.“大部制”改革對軍事綜合運輸體系建設的影響與對策研究［J］.軍事交通學院學報，2013，15(9):1-5.

［4］ 王曉安.“大部制”改革對軍事代表機構建設的影響與對策研究［J］.軍事交通學院學報，2013，15(7):1-4.

［5］ 王曉安，楊世同，張濤，等.關于我軍軍事交通運輸法規體系建設探析［J］.軍事交通學院學報，2010，12(3):4-7.