國家應急物資軍地聯儲問題研究

王海蘭，陳 聯，龍綿偉

(1.軍事交通學院 軍事物流系，天津300161;2. 66155 部隊，天津300182)

近年來，我國地震、泥石流、洪水等自然災害頻發，嚴重威脅著人民群眾的生命和財產安全。這些自然災害具有突發性、緊急性以及高度不確定性等，從而決定了應急物資需求點多、量大等特點［1］。軍隊在歷次搶險救災事件中，逐漸暴露出國家應急物資儲備體系與軍隊物資儲備體系在面臨新任務時，出現一些不相適應的新問題、新情況，實行軍地聯儲是提高國家和軍隊應對自然災害和突發事件能力的重要舉措。

1 國內外應急物資儲備現狀分析

1.1 我國應急物資儲備管理現狀

若以儲備物資為主線，我國目前儲備方向有以儲備有色金屬、化工原材料為主的國家戰略物資儲備，以儲備糧食、棉花、食糖等為主的國家專項物資儲備，以儲備救災物資、防汛物資為主的國家應急物資儲備。其中國家應急管理工作主要由國務院下設的應急管理辦公室領導，抗災、救援分別由民政部、國家發改委、財政部和商務部等經濟主管部門承擔，在緊急情況下還常動用軍隊參與救災。應急物資的儲備采取的是分災種、分部門、分地區的管理模式。比如，衣被、帳篷等生活類救災物資的儲備由民政部負責，藥品、車輛、糧食等其他救災搶險物資分別由衛生、交通和糧食部門負責。2011 年12 月8 日國務院辦公廳發布的《國家綜合防災減災規劃(2011—2015 年)意見稿》指出，“十二五”期間國家擬在現有19 個救災物資儲備庫的基礎上，新建或改擴建10 個中央生活類救災物資儲備庫。

目前，我國已頒布了《防震減災法》《破壞性地震應急條例》《防洪法》等法律法規。個別單行法中建立了應急物資儲備制度，但并未成為普遍做法，規定本身也非常簡單。國家還編制了《國家糧食應急預案》《國家醫藥儲備應急預案》《國家物資儲備應急預案》《煤電油運綜合協調應急預案》《國家自然災害救助應急預案》《國家綜合減災“十二五”規劃》《國家突發公共事件總體應急預案》等［2］，但尚無一個綜合性、規范化的專門針對應急救援物資儲備的規定。我國民政救災物資和防汛物資的儲備制度相對較為完善。

1.2 國外應急物資儲備現狀

美國的物資儲備由國防部的國防后勤局承擔，其內設的國防儲備中心具體負責管理儲備物資，制定了《戰略物資儲備條例》《戰略與關鍵物資儲備法》《戰略和應急物資儲備法》等一系列儲備制度。法國和日本戰略物資的保管主要通過與企業簽訂契約的方式，利用民間倉庫儲備。例如日本的金屬礦儲協會、輕金屬協會分別保持一定數量銅、鋅和鋁的儲備;受政府和私人雙重支持的戰略金屬儲備協會則管理鉻、鈷、鎳、鎢的儲備。英國實行的儲備策略是“藏儲于民+適時監控”。目前英國除軍方有一定的軍用物資儲備外，國家實際上沒有嚴格意義上的物資儲備。20 世紀90 年代初，英國政府投資建立了一個比較先進的信息系統，企業要在正常生產需要外再持有一定水平的庫存，政府通過信息系統了解和掌握企業的這些庫存物資品種、分布、數量、質量情況。如果遇到突發事件，政府可以隨時了解情況、發布信息、采取措施，或通過法定程序予以征用［3］。從以上幾個發達國家的儲備現狀可以看出，不同國家在物資儲備的管理體制和運行機制上不盡相同，有的是政府直接操作，有的實行委托管理，但對物資儲備的功能定位都很明確，儲備制度法律完善規范，各國物資儲備由歸口的政府部門或設立的專司物資儲備的機構管理，權責明確。

2 軍隊參加應急保障任務面臨的問題

(1)國家還沒有建立動用戰備物資的補充回饋機制。搶險救災和應急突發事件處置通常是以國家和地方為主導，其物資來源主要是國家儲備(尤其是國家應急救災儲備)、臨時征調和社會捐贈，但一旦發生較大規模自然災害或公共應急突發事件，其龐大的物資需求往往是地方儲備無法單獨滿足的，第一反應就是向擁有龐大儲備資源和救援力量的軍隊求援。雖然我軍目前還沒有專門建立針對搶險救災和應急突發事件處置的物資儲備，但軍隊戰備儲備物資中有很大一部分物資可以用于保障搶險救災和處置應急突發事件，而當地方系統向軍隊系統求援，軍隊臨時動用的往往也是這一部分物資。但是國家對動用戰備儲備物資的補充更新還沒有專門的法規和標準制度，其動用結算，只能采取先用后報，補償經費下撥后自行補充更新或由上級追加補充更新的辦法，實踐中往往補償經費統一劃撥到第二年的軍費預算中，而對動用的戰備物資沒有及時補充。

(2)過多動用戰備儲備，軍隊應急保障與應戰保障矛盾突出。2005 年國務院和中央軍委聯合頒布的《軍隊參加搶險救災條例》中明確規定“軍隊是搶險救災的突擊力量，執行國家賦予的搶險救災任務是軍隊的重要使命”。目前國家職能部門還沒有在軍隊建立一定規模的救災物資儲備，軍隊在執行應急突發事件處置任務時所動用的儲備實質上都是軍隊戰備儲備。軍隊戰備物資儲備雖為應急救災行動提供了有力保障，但過多地動用軍隊儲備物資，特別是戰略儲備物資，必然影響軍隊戰備水平，影響軍隊作戰保障能力，使軍隊難以同時兼顧應急與應戰。例如《2010 年中國國防白皮書》介紹:“近兩年，軍隊和武警部隊共計出動兵力184.5 萬人次，各型車輛(機械)79 萬臺次，飛機和直升機181 架次，多次參加抗洪、抗震、抗旱、抗臺風等搶險救災行動?！睉北Ｕ吓c應戰保障的矛盾制約了我軍遂行多樣化軍事任務能力的提升。

(3)動用戰備物資儲備門檻高，容易錯過最佳保障時機。軍隊戰備儲備物資因其特殊性，動用權限門檻高、規定嚴，每次搶險救災都需要由黨和國家領導人、軍隊最高領導發布動用指示，部隊在接到中央軍委命令后才能動用戰備物資，反應時間滯后，容易喪失最佳介入時機，影響部隊支援地方救災的快速反應能力。由于軍隊儲備的物資主要是用于保障作戰行動，部分物資用于應急搶險品種不適合，一定程度上影響了搶險救災保障效益。同時，應急救災物資種類繁多，需要從分屬多個軍隊物資管理部門和儲備單位臨時抽組調用不同動用權限的物資，組織協調零亂?；诖?，國家應急物資軍地聯儲是解決這些問題的最佳方式。為軍隊建立一定規模的應急救災物資儲備，可有效整合資源，并根據不同類型的突發事件和不同類型的軍事任務，酌情修訂物資動用權限、明確職責劃分、簡化工作流程，適應快速保障的要求。

3 國家應急物資軍地聯儲模式基本構想

3.1 主要思路

為軍隊統籌建立一定規模的應急救災物資儲備，進行專項管理，保證在一定時間內能夠維持應急救災部隊保障所需，執行多樣化軍事任務時不再動用戰備物資儲備，使國家和軍隊都能夠兼顧應急與應戰。此舉有利于完善國家應急物資儲備體系，保持軍隊正常戰備水平，為軍隊快速實施搶險救災提供有力支撐;進一步優化軍地資源配置，統籌軍地資源，構建一個儲備布局合理、規模適度的應急物資保障體系。

3.2 基本模式

近年來，軍隊代國家儲備成品油建設逐步形成規模，以某后方基地為重點的二期工程已啟動，國家成品油儲備已經成功走開了軍地聯儲的路子?；灸Ｊ骄褪菄医y籌規劃、軍隊代儲代管、國家調撥使用、軍隊戰時應戰［4］。

(1)國家統籌規劃。在國家頂層設計和宏觀調控的總體框架下，由國家授權軍隊代儲代管部分應急救災物資，特別是直接用于保障應急救災部隊的物資。國家應急救災物資儲備總計劃由國防動員委員會負責并分解，由軍地聯合成立協調機構，負責聯儲工作的具體規劃與實施。根據不同區域可能的災害災難種類、等級，可能造成的后果，結合國家救災物資庫分布及其儲備情況，以及應急物資儲備保障制度的落實情況，合理控制儲備規模，即儲在哪，儲多少，儲什么均由國家決定。調整優化儲備結構，即哪些物資由軍隊儲備，哪些由地方儲備，哪些由軍地按比例共同儲備也由國家決定。

(2)軍隊代儲代管。軍隊負責儲備管理和應急保障工作，一方面利用軍隊空余庫容，或視情在軍隊現有倉庫特別是戰略后方倉庫基礎上進行擴容，儲備國家應急救災物資。軍隊倉庫的技術改造工程和擴建工程，其經費均由國家來承擔，通過技術改造而恢復的庫容，其產權將歸屬于軍隊，而新擴建的容量則歸國家所有。另一方面充分利用軍隊倉庫專業化的倉儲功能，對所儲備的國家應急救災物資進行儲備管理、維護保養和運輸投送等。軍隊儲備具備獨特優勢，可與地方儲備互補，形成功能布局較為完善的應急救災儲備網絡體系。軍隊倉庫部署范圍廣，便于對各個地區實施保障;專業化程度高，有專職倉儲管理人員和健全的管理機制，能夠保持物資良好的質量狀態;收發速度快，大部分倉庫建有鐵路專用線，機械化作業程度比較高，便于實施快速支援保障;安全抗擾能力強，倉庫所處地形隱蔽，有警衛力量看護，遇有突發情況時，可以確保儲備物資不遭破壞。

(3)國家調撥使用。平時國家根據應急救災物資的需求，通過國家發改委和民政部落實，實行國家計劃儲備、調配、調撥和使用，即何時用、用在哪、用多少均由國家掌控，動用權限也由國家掌握。軍隊代儲代管，軍隊無動用權限，儲備的物資平時主要用于軍隊執行搶險救災和維護社會穩定行動的應急保障。

(4)軍隊戰時應戰。戰時也可用于作戰保障，在應戰或其他緊急情況下，要向國家有關部門及時通報，對動用的數量、品種、儲存地等相關信息做好統計備案;任務結束后在將動用權限交還給國家發改委的同時，將相關的統計備案信息一并上報國家有關部門。同樣，軍隊戰備物資儲備以最大限度滿足軍事需要為核心，必須服從軍隊指揮。軍隊戰備物資儲備的計劃與動用權限仍然在軍委、總部。國家應急救災狀態下，需要動用軍隊戰備物資儲備，必須經軍隊主管部門批準。

4 國家應急物資軍地聯儲模式需解決的問題

(1)建立戰備物資動用補充回饋機制。部隊執行搶險救災和應急突發事件處置任務日益頻繁，任務樣式日益增多，對救災維穩物資儲備提出越來越多的要求，造成救災維穩物資儲備攤子不斷擴大，過多動用戰備物資，大大增加了軍隊儲備系統的壓力，加重軍隊負擔，影響其核心能力的提高。因此，需要國家財政建立相應的補充回饋機制，例如針對動用戰備物資部分進行經費補充，或者給予實物補充，將國家應急救災物資轉為軍隊戰備物資。

(2)構建軍地一體化物資綜合指揮平臺。國際上軍地協調聯動機制在實踐方面走在我國的前面，如聯合國專門成立了軍民協調辦公室(UN—CMCoord)，北約成立了災害應急協調中心(EADRCC)，歐洲成立了軍地協調聯動機構(EUROCONTROL)，美國成立了聯邦緊急事務管理署(FEMA)，俄羅斯成立了緊急情況部(EMERCOM)等［5］。這些部門都是為應對各自轄區發生突發事件聯動協調軍地力量的機構。

我國現階段可以采取漸進方式，融合國家應急物資儲備和軍隊物資儲備相關職能，構建軍地一體化物資綜合指揮平臺。即在國家和各級政府應急管理機構下設應急物資儲備領導小組，作為應急物資儲備和管理的責任機構，全面負責應急物資的購置、儲備和管理。軍隊物資儲備作為國家公共危機處置和救援的重要力量，將軍隊物資儲備力量納入國家應急物資儲備總體籌劃之中，通過建立統一的應急物資儲備指揮系統，強化軍地一體的綜合協調和統一指揮，重點解決軍隊與國家相關部委以及地方各級政府的上下對口、關系順暢等問題。如與負責自然災害救助和減災項目實施的民政部，負責國民經濟動員和各類公共危機救援物資的統一調配和綜合協調的發改委等進行溝通協商，使這個國家級應急物資儲備和保障指揮機構真正成為一個平戰結合、軍地融合的大公共危機物資儲備和保障聯合指揮平臺，共同協商制訂應急物資儲備規模、布局、分工及管理上的規劃與計劃，確保實現全國范圍內救援物資和力量的全面整合、合理儲備和統一調度使用［6］。

(3)建立健全軍地聯儲法規制度。提煉軍地聯儲實踐中的有益做法，固化升華為法規制度，建立一套適合我國國情軍情、符合市場運行慣例的法規制度，使軍地聯儲工作有法可依，避免各自為政，消除各種障礙和風險。根據《突發事件應對法》和《國防動員法》有關規定，制訂《國家應急物資軍地聯合儲備管理規定》及其實施細則，進一步以法規的形式明確軍地雙方相關部門職責和要求，規范各自的建設任務，規定相關的資金來源與管理辦法，確定補償標準，合理分配風險責任，建立工作協調、大事協商機制，最大限度地發揮軍地雙方的積極性和創造性，保證應急救災物資聯儲工作依法運行，確保應急情況下儲備潛力可以迅速轉化為保障力。

(4)形成國家應急救災合理布局。目前國家建立了應急物資管理體制，我軍也建立了相當規模的戰備物資儲備體系。依據自然災害多發地帶和維穩處突重點地區，劃分不同保障區域，選取合適的區域軍事儲備中心，使其成為網絡樞紐點，并圍繞區域軍事儲備中心對周邊地區職能單一的軍事物流節點進行系統整合，使其逐漸納入區域儲備中心的輻射范圍內，形成縱向貫通、橫向銜接，和全縱深、多層次的儲備網絡布局，并與軍隊主要戰略方向和未來作戰需求方向相適應，與政府儲備布局和社會儲備布局相銜接。通過軍地資源的相互補充，達到應急救災資源的最佳配置效益，實現國家綜合減災“十二五”規劃中提出的“自然災害發生12 小時之內，受災群眾基本生活得到初步救助”的規劃目標。

(5)優化聯儲物資數量結構。應急物資軍地聯儲遵循“適度聯合”的原則。由于多樣化軍事任務類型復雜多樣，造成物資需求品種繁雜、內容廣泛。國家應急救災物資軍地聯儲結構決策，涉及2個方面問題:一是品種結構的優化問題，在經費投入一定的情況下，篩選物資儲備的品種，確定優先儲備的物資種類;二是數量結構優化問題，即在經費有限條件下確定各種物資的儲備數量問題［7］。

應急物資品種確定需要由總后勤部和國家發改委、民政部聯合成立協調機構，參考歷次救災維穩任務實際，結合不同多樣化任務對不同物資的需求特點，結構上既要緊貼搶險救災和維穩處突保障需要，還要與軍隊現有儲備品種相配套，重點安排機械破拆、生命探測、野外通信設備、大功率發電機、醫療急救設備及藥材等救援設備物資，以及野戰炊事、凈水、取暖等生活保障裝備，增強物資儲備的針對性與有效性。在儲備經費有限的條件下，物資儲備的品種越多，則每種物資的儲備數量就會越少;反之，物資儲備的品種越少，則每種物資的儲備數量就會越多。因此，需要在國家給予總的應急物資儲備經費預算約束下，首先確定優先儲備的物資品種;其次確定國家、軍隊不同主體之間合理分配儲備量，實現國家、軍隊資源的有效整合。

(6)確定合適比例范圍的經濟補貼。依據世界各國的慣例，從原則上講，軍隊代儲代管應急救災物資的額外費用應以政府為主，一般采取中央財政撥款的形式給予軍隊相應經濟補貼，并通過建立激勵機制和懲罰機制促進軍隊不斷提高儲存物資效益，降低總體費用。在儲備資金的管理上，我國可以借鑒美國模式，設立應急救災物資儲備基金。美國財政部已于1979 年設立了國防儲備物資交易基金，實行收支兩條線的資金管理制度，單獨設立帳戶，獨立運作，專款專用，嚴格限定該基金的用途，儲備物資的購買和銷售均在此賬戶內收支。儲備物資的管理費用，包括倉庫建設、維修費用、管理費和人員工資等，應另行支出，不與應急救援儲備基金混同。

(7)創新動態輪換更新機制。為保持在儲物資的總體效能不隨時間流失而降低，輪換更新是有效途徑。對一些軍民通用的應急物資，利用市場進行新、舊物資的周轉輪換，將這些臨近保質期的物資投放到市場。對于所存軍隊戰備物資與應急物資品類一致的儲備物資，在沒有過期報廢，不影響保障的前提下，將儲存時期長、技術含量相對較低的戰備物資用于應急搶險救災，同時將國家應急救災物資轉為軍隊戰備物資。通過運用法規、行政命令和資金補償相結合等方式來實現儲備物資的“常儲常新”。

5 結 語

近年來，軍隊遂行多樣化軍事任務日益頻繁，成為參與各類應急救災任務中的一支重要力量。為軍隊統籌建立一定規模的應急救災物資儲備，實行國家應急物資軍地聯儲模式，可以有效解決應急救災物資儲備問題，提高國家和軍隊應對突發事件的能力。

［1］ 帥國讓.應急物資調度及期權采購策略研究［D］. 南昌:江西財經大學，2012:1-3.

［2］ 張紅.我國應急物資儲備制度的完善［J］. 中國行政管理，2009(3):44-47.

［3］ 姜在君.國家物資儲備管理理論與方法研究［D］. 武漢:武漢理工大學，2007:43-45.

［4］ 楊志偉. 國家應急救災物資軍地聯儲研究［J］. 國防，2012(5):9-12.

［5］ 劉浪.非常規突發事件航空應急物流相應的軍地協調機制［J］.北京理工大學學報，2012，14(2):93-99.

［6］ 路勝，丁玲，王愛玲. 基于多樣化軍事任務的戰備物資軍地聯儲體系研究［J］.后勤學術，2012(增刊):59-61.

［7］ 荀燁.軍隊戰備物資儲備結構優化模型研究［J］. 軍事交通學院學報，2009，11(2):73-76.