對(duì)行政處罰中“一事不再罰”原則的幾點(diǎn)理解

王佰案

（鄄城黃河河務(wù)局，山東 鄄城 274600）

行政處罰是國(guó)家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個(gè)人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰作為一種法律制裁，是對(duì)違反行政管理法規(guī)的行政相對(duì)人的一種懲戒、教育手段。目的是使相對(duì)人今后不再重犯同一違法行為。

因?yàn)樾姓幜P本身所具有的強(qiáng)制力、直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)、對(duì)相對(duì)人的聲譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰必須嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實(shí)踐中的幾個(gè)問(wèn)題。

“一事不再罰”是行政法學(xué)界對(duì)行政處罰適用原則之一的一個(gè)概括性表述，其具體內(nèi)涵、定義依我國(guó)《行政處罰法》第二十四條為“對(duì)違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。“一事不再罰”原則在我國(guó)理論研究與立法實(shí)踐中尚有未得以充分明晰之處，導(dǎo)致了行政管理實(shí)踐中的一些混亂、相悖狀態(tài)。目前國(guó)家為了防止處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)對(duì)相對(duì)人同一違法行為以同一事實(shí)理由處以幾次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時(shí)也是為了保障處于被管理地位的相對(duì)人法定的合法權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律責(zé)任相互確定掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見(jiàn)性與穩(wěn)定性?xún)r(jià)值。為此筆者就行政處罰中的“一事不再罰”原則在理論與實(shí)踐中的問(wèn)題談以下幾點(diǎn)：

1 “一事不再罰”存在的問(wèn)題

1.1 《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對(duì)適用法規(guī)時(shí)的沖突沒(méi)有提供合適的沖突適用規(guī)則

隨著行政法制的發(fā)展與法律法規(guī)的制定與對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整、保障的日益細(xì)化，一個(gè)違反行政管理法規(guī)的行為可能會(huì)導(dǎo)致侵犯了不同社會(huì)利益客體的后果，這時(shí)就可能會(huì)出現(xiàn)保護(hù)不同利益客體的特別法都對(duì)該行為競(jìng)相適用，而同時(shí)產(chǎn)生幾個(gè)不同的法律責(zé)任、法律后果的現(xiàn)象。筆者稱(chēng)之為法律法規(guī)適用的競(jìng)合。而此時(shí)如果對(duì)相對(duì)人依據(jù)不同的法律法規(guī)做出幾個(gè)不同的處罰決定，就明顯違反“一個(gè)行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現(xiàn)為幾份處罰，但處罰之間肯定會(huì)出現(xiàn)時(shí)間上的先后、客觀上的表現(xiàn)也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項(xiàng)處罰決定，往往會(huì)面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無(wú)優(yōu)位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執(zhí)法實(shí)踐上的難題。

1.2 《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對(duì)都有處罰權(quán)、相同行政職能的不同行政主體由誰(shuí)處罰、是否排斥相同的處罰無(wú)提供法定指引

筆者認(rèn)為這是行政處罰主體競(jìng)合的另一種特殊表現(xiàn)形式。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國(guó)范圍內(nèi)甚至世界范圍內(nèi)的出現(xiàn)，一個(gè)違法行為在一地已被一個(gè)行政主體處罰后，是否還應(yīng)承擔(dān)另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據(jù)而做出的行政處罰決定呢？例如司機(jī)王某運(yùn)送西瓜由A 省到C 省，途中被A 省道路行政管理部門(mén)認(rèn)定車(chē)輛超載并處以罰金。后途經(jīng)B 省又被當(dāng)?shù)芈氛芾聿块T(mén)以超載為由處以罰金。最后進(jìn)入C 省境內(nèi)再次受到C 省路政管理部門(mén)的相同理由依據(jù)的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達(dá)到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對(duì)你進(jìn)行第二次處罰便不違犯該原則?！贝_實(shí)，我國(guó)《憲法》與《行政組織法》都授權(quán)有關(guān)行政部門(mén)與行政主體資格與相應(yīng)的處罰權(quán)限。他們均以行政主體身份進(jìn)行行政規(guī)制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒(méi)有實(shí)施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進(jìn)行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)行政管理處罰中廣泛的存在?！耙皇虏辉倭P”原則對(duì)此似乎顯得無(wú)能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無(wú)法判定其違法性與無(wú)效性。

出現(xiàn)以上原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術(shù)不夠成熟、行政理論研究還不夠細(xì)致等客觀因素，也有爭(zhēng)奪部門(mén)利益方面的主觀因素，筆者在此試結(jié)合法理學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)的一般理論、原則提出解決辦法。

2 解決“一事不再罰”存在客觀問(wèn)題的途徑

2.1 對(duì)于前述“一事不再罰”原則對(duì)適用法律法規(guī)過(guò)程中的法律法規(guī)適用競(jìng)合沖突未能提供合適的沖突規(guī)則的問(wèn)題

在行政執(zhí)法實(shí)踐中，“之所以會(huì)有兩個(gè)以上法規(guī)、規(guī)章對(duì)同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問(wèn)題的結(jié)果。并不是這一行為變成兩個(gè)或兩個(gè)以上的行為。如果一個(gè)行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國(guó)法規(guī)、規(guī)章的日益增加、規(guī)定日益細(xì)密，這一行為被處罰的次數(shù)將不斷增加，其后果不堪設(shè)想。”這種幾個(gè)法律法規(guī)對(duì)同一違法行為進(jìn)行規(guī)制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現(xiàn)的是行政相對(duì)人在違反了行政管理法規(guī)后所應(yīng)依法承擔(dān)對(duì)己不利的法律責(zé)任，是一種對(duì)國(guó)家的責(zé)任、義務(wù)。這不同于有的刑事犯罪中還需負(fù)擔(dān)民事方面的賠償責(zé)任。既然只是一種責(zé)任形式，那就必須只能承擔(dān)一種責(zé)任后果。如果按照某些學(xué)者的意見(jiàn)認(rèn)為可以同時(shí)處以幾個(gè)不同的行政處罰，這無(wú)疑就給相對(duì)人設(shè)定了過(guò)重的不合理的法律責(zé)任負(fù)擔(dān)；與此同時(shí)，法律的行為規(guī)范指引性與責(zé)任后果的唯一確定性將被犧牲，穩(wěn)定性的存亡也會(huì)取決于執(zhí)法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規(guī)范、可預(yù)見(jiàn)性、穩(wěn)定性等基本價(jià)值要求的。所以這個(gè)法律法規(guī)適用競(jìng)合的問(wèn)題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個(gè)沖突規(guī)則：

2.1.1 新法優(yōu)于舊法的原則

這是因?yàn)樾姓芾砻鎸?duì)的是日新月異的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，新法往往更能體現(xiàn)立法者對(duì)現(xiàn)實(shí)生活、社會(huì)現(xiàn)象的把握、定性、調(diào)整的立法意圖與對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整理念。從而實(shí)現(xiàn)行政管理與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)性與積極性，也有利于相對(duì)人對(duì)處罰理由、處罰依據(jù)、處罰方式與責(zé)任形式的接受與認(rèn)識(shí)，避免出現(xiàn)使用過(guò)時(shí)的法律法規(guī)進(jìn)行處罰而導(dǎo)致相對(duì)人的逆反心理，導(dǎo)致降低行政效率與增加行政成本負(fù)擔(dān)。

2.1.2 對(duì)相對(duì)人處罰程度較輕的形式優(yōu)于對(duì)相對(duì)人處罰程度較重的形式的原則

這是因?yàn)樾姓幜P只是實(shí)現(xiàn)一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對(duì)人承擔(dān)不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對(duì)人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責(zé)任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會(huì)影響、關(guān)系到相對(duì)人的認(rèn)識(shí)程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對(duì)人的行政處罰負(fù)擔(dān)并不見(jiàn)得是絕對(duì)必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對(duì)相對(duì)人有意識(shí)、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無(wú)疑更能體現(xiàn)行政執(zhí)法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會(huì)更容易實(shí)現(xiàn)管理者與被管理者的管理——反饋與意見(jiàn)的傳達(dá)與接受，有利于相對(duì)人對(duì)行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運(yùn)行與整體行政效率的提高。

2.1.3 絕對(duì)禁止同時(shí)對(duì)一行為適用多法、多種處罰的原則

同時(shí)適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強(qiáng)調(diào)這一原則，以免因?yàn)樾姓黧w故意或過(guò)失導(dǎo)致此種情形的出現(xiàn)。

2.2 對(duì)于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對(duì)相同職能的不同行政主體該由誰(shuí)來(lái)處罰，是否排斥相同處罰無(wú)提供法定指引該如何處理

筆者認(rèn)為在此之前還有個(gè)法理問(wèn)題需要明晰。舉上述王某運(yùn)輸西瓜的案例。對(duì)其進(jìn)行處罰的A、B、C 三省路政管理部門(mén)都是合法、有權(quán)的、互無(wú)隸屬關(guān)系的三個(gè)獨(dú)立行政主體。他們?nèi)叩奶幜P行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因?yàn)樗麄兙宰约旱闹黧w名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據(jù)是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認(rèn)為答案無(wú)疑是否定的。因?yàn)槿齻€(gè)互不隸屬的不同行政主體他們行政權(quán)均是來(lái)自于國(guó)家的授權(quán)，也就是說(shuō)他們的權(quán)力均源屬于一個(gè)根本的主體——國(guó)家，而他們都只是國(guó)家設(shè)立在不同地區(qū)進(jìn)行行政管理的代表機(jī)構(gòu)。因此，這三個(gè)形似獨(dú)立的主體其實(shí)質(zhì)是一體的。

從法制的角度來(lái)考察，他們適用的是相同的法律法規(guī)，而正是這套法律法規(guī)的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說(shuō)，相對(duì)人如果因違法行為被適用這套法律法規(guī)承擔(dān)了行政處罰不利后果，他們從法制統(tǒng)一的要求出發(fā)均應(yīng)予以確認(rèn)與保護(hù)，而不能無(wú)視其他行政主體據(jù)此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不能再次進(jìn)行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統(tǒng)一性要求的。

從相對(duì)人的角度來(lái)考察，行政機(jī)關(guān)依法適用法律法規(guī)對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行處罰是有絕對(duì)義務(wù)接受的，因?yàn)檫@種處罰是一種國(guó)家行為，反映的是國(guó)家對(duì)公共秩序的一種要求與調(diào)整，是國(guó)家行政管理的需要與體現(xiàn)，是由處罰機(jī)關(guān)代表國(guó)家意志做出的規(guī)制性的國(guó)家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對(duì)同一行為進(jìn)行多次處罰，就會(huì)使相對(duì)人產(chǎn)生“究竟哪一個(gè)處罰機(jī)關(guān)才代表國(guó)家？”從某種意義上講，這種疑問(wèn)是對(duì)國(guó)家主權(quán)、行政權(quán)統(tǒng)一的疑問(wèn)，其政治危害性是顯而易見(jiàn)的。這對(duì)國(guó)家主權(quán)的統(tǒng)一、行政法制的統(tǒng)一、行政法制建設(shè)的破壞性無(wú)疑是致命的。

綜上所述，筆者認(rèn)為“一事不再罰”原則是必要與科學(xué)的，是反映自然公正、法治等價(jià)值理念追求的。但在理論與實(shí)踐中，我們還須進(jìn)一步深入細(xì)致研究，以期盡識(shí)其真義，從而使其真正完備起來(lái)，為行政執(zhí)法、行政處罰實(shí)踐提供更全面的理論指導(dǎo)與更強(qiáng)的依據(jù)性、可操作性。