強化對權力運行的制約和監督——黨的十八屆三中全會有關精神解讀

■中央紀委研究室 李雪勤

強化對權力運行的制約和監督
——黨的十八屆三中全會有關精神解讀

■中央紀委研究室 李雪勤

???《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制。

為什么要形成科學有效的權力制約和協調機制

權力是社會政治生活的核心，其運行是否科學有效，是判斷一個國家政治文明和發展水平的重要標志。黨的十八大報告提出要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。在此基礎上，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制。這進一步表明了權力運行機制建設的重要性和緊迫性，并且從頂層設計的高度提出了明確的改革方向和具體要求。

第一，形成科學有效的權力制約和協調機制是時代和社會實踐發展的需要。我國的權力結構和運行機制，建立在我國社會主義民主政治的基礎之上，由我國社會主義政治制度所決定，具有決策效率高、著眼于長期發展、立足于最廣大人民的根本利益、能夠集中力量辦大事的獨特優勢，總體上符合我國國情。隨著改革開放和社會主義現代化建設的深入推進，隨著社會主義民主政治建設的不斷發展，隨著黨和國家各項領導制度和工作制度的日益完備，黨和國家的權力結構和運行機制也日益健全和成熟，能夠比較好地適應經濟社會持續健康發展的需要。但在一些具體方面還存在一些不相適應、不夠完善的地方。最主要的問題是權力配置還不盡科學；權力過分集中，導致一把手出問題的比例相對比較高；權力運行還不夠透明；對權力的監督還不夠有力。因此，形成科學有效的權力制約和協調機制，既是黨提高執政能力、鞏固執政地位、完成執政使命的重要保證，也是建設廉潔政治，實現干部清正、政府清廉、政治清明的根本保證。當然，構建科學有效的權力制約和協調機制，是一個涉及面廣的艱巨復雜的系統工程，要與深化政治、經濟等各方面體制改革協同推進，逐步完善。

第二，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。決策、執行、監督是權力結構“三位一體”的組成部分，也是權力運行機制相輔相成的重要環節。在權力運行體系中，決策是核心，執行是關鍵，監督是保障。應當說，通過改革開放30多年來的長期實踐，我國科學民主的決策機制已經基本定型，這在國家長期發展規劃、重大戰略決策的形成等方面發揮了極為重要的作用。但這一決策機制還有一些不完善的地方，需要繼續加以改進。要進一步健全中國特色重大決策制度，完善重大決策的形成機制和程序，加強決策的協商、論證、聽證，發揮中國特色新型智庫的作用，建立健全決策后評估和糾錯機制，不斷提高科學決策、民主決策、依法決策水平。凡是重大問題決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金使用，都必須實行集體決策，絕不能由個人或少數人說了算；凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。要進一步提高執行力，決定了的事情，就要言必信、行必果，有始有終，說到做到。健全督促檢查、績效考核和問責制度，確保黨的路線方針政策和各項決策部署貫徹落實到位，決不允許“上有政策，下有對策”，決不允許有令不行，有禁不止。要更好地發揮黨內外專門機關的監督作用，加強黨內監督、民主監督、法律監督和輿論監督，完善黨務、政務、司法和各領域辦事公開制度，推進權力運行公開化、規范化，真正做到讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。

第三，按照制約和協調原則科學配置權力。科學配置權力，就是要使權力既相互制約又相互協調，不僅做到結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效，給權力套上一個“制度的籠子”，還要做到權責一致、規范有序、相互協調、運行順暢，使權力確實發揮作用，促進黨和國家各項事業發展。要進一步完善黨和國家領導體制，更好地堅持民主集中制，充分發揮黨的領導核心作用。要堅持科學執政、民主執政、依法執政，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式，進一步理順和規范黨代會、全委會和常委會之間的關系，黨代會和全委會行使對重大問題的決策權，黨委常委會行使執行權和一般問題決定權，黨的紀律檢查委員會行使監督權。民主集中制既是我們黨和國家的根本組織制度和領導制度，也是領導班子行使權力的根本工作制度。要堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，既保證黨和國家的團結統一和行動一致，廣泛凝聚全黨全社會的力量，又尊重廣大黨員和人民群眾的主體地位，充分發揮他們的積極性、主動性和創造性。黨必須按照總攬全局、協調各方的原則，在同級各種組織中發揮領導核心作用，并與人民當家作主和依法治國相統一，進一步理順和規范黨委與人大、政府、政協、司法機關以及人民團體的關系，支持和保證它們依法有效地履行職能。

第四，明確職責定位和工作任務，明確各級黨政主要領導的職責權限，科學配置黨政部門及內設機構的權力和職能。要吸收近幾年權力公開透明運行試點的經驗，按照職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的原則，進一步明確各級黨政主要領導的職責權限，合理劃分、科學配置黨政部門及其內設機構的權力和職能，健全部門職責和人員編制體系，做到定位準確、邊界清晰，權責一致、人事相符，各司其職、各負其責，依照法定權限和程序行使權力。按照不同性質的權力由不同部門行使的原則，盡量實行決策、執行、監督職能相分離，對直接掌管人財物等高風險部門和崗位的權力進行限制，壓縮和規范各種權力的自由裁量空間，從而降低權力失控乃至腐敗發生的幾率。按照同一件事情或同一項工作任務由一個部門負責的原則，加大機構和職責整合力度，最大限度地解決部門眾多、職責分散和交叉扯皮問題。

如何加強反腐敗的體制機制創新和制度保障

反腐敗的體制機制和制度問題，一直是黨內外議論比較多的熱點問題，也是影響反腐敗成效的關鍵問題。大家的主要意見，一是現在的反腐敗機構職能分散，形不成合力；二是查辦案件受地方和部門牽涉太多，有些案件難以堅決查辦，導致腐敗案件頻發而責任追究卻不夠。《決定》明確提出，要改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，加強反腐敗體制機制創新和制度保障，加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導。這是為了更好地適應黨風廉政建設和反腐敗工作需要而提出的重大改革。

第一，要改革和完善各級反腐敗協調小組的職能。1996年，中央紀委第六次全會報告明確提出，各省、自治區、直轄市都要在黨委領導下成立有紀檢、法院、檢察、監察、審計等單位主要領導參加的反腐敗協調小組。之后，全國縣級以上各級黨委基本上都建立了反腐敗協調小組，主要承擔查辦腐敗案件的協調工作。但在實踐中，反腐敗協調小組往往不能定期、經常召開協調會議，形成的意見缺乏約束力和執行力，有的甚至只是溝通情況，組織協調反腐敗的作用發揮得很不夠。當前，改革和完善各級反腐敗協調小組職能，總的原則是更加充分地體現黨的領導作用和紀委的組織協調作用，充實與反腐敗工作緊密相關的部門作為成員單位，進一步明確應當履行的具體職責，形成健全、規范、有序的工作模式，以便更有效地整合各方面的反腐敗力量。

第二，要強化上級紀委對下級紀委的領導。《決定》把推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，作為深化改革的主要內容。一是《決定》明確規定：“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。”掌握案件線索和查辦腐敗案件是反腐敗工作的核心內容。在原來的習慣性程序中，不少地方紀委如果發現本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件時，都必須向同級黨委主要領導報告，在得到首肯后才能進行初核或查處。這樣就給瞞案不報和壓案不查提供了可能和機會。如果案件的線索處置和查辦必須同時向上級紀委報告，那么就對同級黨委主要領導形成了制約，這樣就有利于更深入地開展反腐敗斗爭，打擊腐敗犯罪。二是《決定》明確規定“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。這是加強反腐敗體制機制創新、強化上級紀委對下級紀委領導的重要舉措。紀委書記、副書記是一級紀委的主要領導，承擔著一個單位紀律檢查工作的主要領導責任。他們的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，有利于強化他們同上級紀委的溝通和聯系，有利于他們更加負責地發揮職能作用，為各級紀委協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作、更好地行使黨內監督權，提供了有力的體制保障。同時，上級紀委要及時聽取下級紀委的匯報，下級紀委要定期向上級紀委報告工作，以更好地體現上級紀委對下級紀委的領導。

第三，要強化紀委的派駐監督。根據黨章規定，根據反腐敗斗爭形勢和任務的要求，《決定》提出：“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。派駐機構對派出機關負責，履行監督職責。”這是黨內監督體制的重大改革。改革的主要內容有這樣幾個方面。一是全面派駐。原來中央紀委主要在政府部門設置派駐機構，在黨務部門，除個別的以外，沒有設派駐機構。今后，按照權力都要受到制約和監督的原則，中央紀委向中央和國家機關都要派駐紀檢機構。二是派駐機構對派出機關負責。派駐紀檢組長繼續擔任駐在部門黨組成員，只履行監督職責，不參與駐在部門業務分工，不從駐在部門產生。三是各項工作保障由駐在部門負責，工作經費列入駐在部門預算。

第四，要強化紀委的巡視監督。《決定》提出：“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。”這也是黨內監督體制的重大改革。改革的主要內容有這樣幾個方面。一是全面覆蓋。對所有地方、部門、企事業單位都應當進行巡視，以發現問題，形成震懾。二是抓好重點。要圍繞黨風廉政建設和反腐敗工作這個中心進行，無論是誰，包括中央政治局委員兼任地方黨委書記的同志在內，都在巡視監督的范圍之內。三是發現問題。要著力發現領導干部是否存在違紀違法、違反八項規定、違反政治紀律、選人用人不正之風等問題，真正做到早發現、早報告，促進問題解決，遏制腐敗發生。

如何進一步健全改進作風常態化制度

《決定》結合中央八項規定的落實情況，明確提出要加快體制機制的改革和建設，進一步健全改進作風的常態化制度，展現了黨中央狠抓作風建設、鞏固轉變作風成果的堅定決心，對人民群眾期盼優良黨風政風長期保持下去的呼聲作了積極回應。

領導干部作風方面的種種問題，往往是積弊和頑疾，具有反復性和頑固性，抓得不緊、不實就等于白抓。健全改進作風常態化制度，關鍵是圍繞落實中央八項規定，反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，加快體制機制改革和建設，堅持經常抓、長期抓，做到善始善終、善做善成，確保作風建設成為一種常態、一種習慣、一種文化。具體要做好以下幾個方面的工作：

第一，健全領導干部帶頭改進作風、深入基層調查研究機制，完善直接聯系和服務群眾制度。實現改進作風常態化，關鍵要看各級領導干部能否堅持帶頭改、帶頭抓。要建立健全領導干部作風建設責任制，督促領導干部帶頭改進作風、聯系群眾，堅持一級做給一級看，一級帶著一級干，用做出樣子代替喊破嗓子，切實發揮示范引領作用。要建立健全領導干部深入基層調查研究機制，引導領導干部自覺到群眾中去，從人民群眾中汲取智慧和力量，堅持問政于民、問需于民、問計于民，認真聽取群眾的意見和建議，按照群眾的意愿改進工作，著力解決人民群眾反映強烈的問題。要完善直接聯系和服務群眾制度，廣泛開展干部下基層活動，幫助群眾解決生產生活中的實際問題，實現干部聯系群眾的常態化。

第二，改革會議公文制度，著力改進會風文風。會風文風是黨的工作作風的集中反映。中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，明確要求精簡會議活動、精簡文件簡報，從中央做起，帶頭減少會議、文件，改進會風文風。各地區各部門要按照中央的要求，進一步改革會議公文制度，堅決杜絕文山會海。要完善會議管理制度，執行財政部等三部門印發的《中央和國家機關會議費管理辦法》，嚴格會議審批，切實減少會議活動，控制會議規模、時間、經費，提高會議效率。要改進公文制度，控制發文規格，壓縮文件數量，倡導清新文風。要通過改進會風文風，引導領導干部把主要精力集中到講求工作實效，降低行政成本，提高辦會、辦文和辦事效率上來，不以會議落實會議、以文件落實文件，堅決克服形式主義和官僚主義。

第三，健全嚴格公開的財務預算、核準和審計制度，著力控制“三公”經費支出和樓堂館所建設。“三公”問題和樓堂館所建設，管住經費是源頭、是關鍵。要加強“三公”經費預算編制與支出管理，加強“三公”經費審批、指標控制和報銷管理，穩步推進“三公”經費支出公開，嚴格控制和壓縮“三公”經費。要嚴格執行中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，加強對樓堂館所建設資金的財政財務管理，嚴格預算審核、資金使用監督和決算審批，把好樓堂館所建設的資金關。要健全審計監督制度，加強“三公”經費和樓堂館所建設經費使用和支出結構、數額、比例的監管，督促被審計單位強化內部控制和財務管理，真正發揮審計的“免疫系統”作用。

第四，完善選人用人的專項檢查和責任追究制度，著力糾正跑官要官等不正之風。從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏；改進作風，首先要整頓選人用人上的不正之風。要進一步嚴明組織人事紀律，健全干部選拔任用監督機制，實行選人用人嚴重違紀問題專項檢查制度，加大對違規用人問題的查處力度，對跑官要官的，發現一起，查處一起。要建立“倒查”機制，按照《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》及相關規定，對違規失職者嚴格進行責任追究，堅決遏制選人用人上的不正之風。要繼續深化干部人事制度改革，強化顯規則，遏制潛規則，打破關系網，不斷提高選人用人公信度。

第五，改革政績考核機制，著力解決“形象工程”、“政績工程”及不作為、亂作為等問題。培養好作風，凝聚正能量，要注重用好政績考核這個“指揮棒”。要堅持正確的政績考核導向，引導領導干部堅持科學發展觀，樹立正確的政績觀，進一步推動作風轉變。要完善政績考核評價體系，堅決破除唯生產總值的政績導向，把民生改善、社會進步、生態效益、作風轉變等指標和實績作為重要考核內容，從“德、能、勤、績、廉”全方位考評領導干部，既看能力又看作風，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績。要健全民主考評機制，把群眾滿意度作為考評干部的重要標準，真正實行“問績于民”。同時要真正用好問責制度，對不作為、亂作為行為造成惡劣影響、導致嚴重后果的，必須堅決追究責任。

（責編：攝鋪程）