環境經濟政策呼之欲出

陳沙沙

在新環保法實施之后，環保力度會不斷增強，“最大罰單”的記錄會不斷被刷新，因環境問題引咎辭職的官員也會不斷出現。

6月12日，環保部、國家發改委等8部委在北京聯合召開環保專項行動部際聯席會議，部署2014年環保專項行動。會上，環保部部長周生賢通報，19家企業因脫硫設施存在突出問題，被罰脫硫電價款或追繳排污費合計4.1億元。

這是環保部史上開出的最大罰單。其中，五大電力集團均有下屬子公司上榜，此外，華潤、中石油、神華等央企子公司亦在榜中。

對此，受訪專家普遍表示，最大罰單的開出表明國家在環境保護方面的決心以及執法力度的加強。而對于最大罰單能否罰出一片藍天碧水，各方又存在質疑。

“‘殺雞給猴看的作用是明顯的，這是對地方、企業的警示。”環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光認為，在新環保法實施之后，環保力度會不斷增強，“最大罰單”的記錄會不斷被刷新，因環境問題引咎辭職的官員也會不斷出現。

在環境惡化尚未得到有效遏制的當下，面對環境質量的拐點何時出現、如何破解等疑問，夏光認為，在懲處之外，最終的解決路徑是尋找一條環境保護與經濟發展相互協調、相互依賴的道路：“這是一個需要時間的過程，環保與經濟的關系已經進入了一個新時期。”

目前，環境與經濟政策研究中心正在制定一系列環境經濟政策，將陸續推出。

開罰單不等于污染治理

梳理環保部公布的《關于對2013年脫硫設施存在突出問題企業予以處罰的公告》，記者發現，這19家企業的脫硫設施自投運后經常停運，長期超標排放，有的企業投運率甚至低于10%。

事實上，涉事企業并非首次遭罰，五大電力集團就曾因脫硫問題被公開處罰過，卻沒有達到預期的懲戒效果。

究其原因，全國工商聯環境服務業商會秘書長、原全國人大環資委研究室辦公室副主任駱建華表示，按照現行的環保法規，普遍存在污染企業“違法成本低、守法成本高”的現實：“4.1億元罰單中，大部分是追回對企業非法享受的脫硫電價，以及對排污費的追繳。這些本來就是企業應該交的，真正的罰款并不多。”

“如果按照正常處理排污的成本，一天就要幾十萬元，一年排污成本高達幾千萬元。而通過修改環保數據造假，企業只會被罰5萬元，違法成本太低了。”自然大學創始人馮永鋒說。

業內人士估算，4.1億元的罰單平均到19家違規企業，每家企業受罰2000余萬元。這一數字，對于年收入數百億的國有企業來說，并不具有真正的震懾力。

值得注意的是，除了罰單外，環保部還要求19家涉事企業在30個工作日之內，編制完成煙氣脫硫設施整改方案，并在今年年底之前完成整改任務，逾期沒有完成的將依法從重處罰。

那么，企業如何反應？記者了解到，幾家涉事企業還沒有積極反應，只有華電集團向媒體表示將盡快整改，但也沒有具體措施。

業內人士分析，目前環保行政執法部門往往采用“以罰代刑”，對環境類案件一罰了之，不走司法程序，客觀上縱容了環境污染行為的發生。而環保部統計數字顯示，2013年各級環保部門全年共向公安機關移送涉嫌環境犯罪案件706件，移送數量超過以往10年總和。

“過去環境保護主要是靠行政手段，對于污染物超標排放的企業，通過罰款、限期治理、關停等手段進行整改，行政成本高昂但效果有限。未來，環境保護管理應更多地用經濟手段。”對如何避免監管手段“一罰了之”、違規企業屢罰屢犯的現象，駱建華提出了自己的建議。

他進一步闡述，應該并用行政、司法、經濟等多種手段，同時引導公眾參與環境保護，使公眾成為環境質量的監督者。

“史上最嚴環保法”的力度

面對霧霾天氣、飲水安全、土壤重金屬污染等環境惡化的現實以及長久以來環保執法疲軟的重重困境，多數專家與環保人士將希望寄于2015年1月1日起施行的“史上最嚴環保法”。

據了解，多年來，我國涉及環境保護方面的法律大概有30余部，行政法規有90余部，還有大量的環保標準。換言之，我國的環保問題并不是因為缺乏規則，只是這些規則有一些已經落后于實踐，沒有操作性。

而經過四審的新環保法對環境規劃、環境標準、環境監測、生態保護補償、排污許可等方面都作出一些新的規定。特別是增加了對污染企業實施誠信檔案、行政拘留、按日連續計罰、罰款上不封頂等政策，在加大相關執法機構執法權限的同時，也相應加大了其相關法律責任，比如增加了地方政府和環保部門主要負責人引咎辭職制度；專門設立“信息公開和公眾參與”章節等。

駱建華認為，新環保法對處理好環境與發展的關系、政府與市場的關系、政府與社會的關系、中央與地方的關系給出了答案。

“我們從來不缺少環保理念。只是環境保護一直在為經濟發展讓路。”他說，我國環境管理從1972年開始起步，在1984年環境保護被明確為基本國策，1992年制定《環境與發展十大對策》中提出“可持續發展”的思想。但是，改革開放以來，環境質量至少3次受到經濟增長所帶來的沖擊。

“第一次在20世紀80年代中期，鄉鎮企業全面突起；第二次是1992年后，市場經濟進一步開放；第三次就是2008年全球金融危機后，四萬億資金拉動經濟增長帶來的。”

“此次法律明確規定‘保護優先原則，這是第一次將環境保護置于優先位置，是環保理念上的一次突破。”駱建華強調。

“如果沒有力度，還不如不修。”夏光向記者介紹，環境與經濟政策研究中心也參與了新環保法的修訂，在“小修小補”的最初幾稿中，研究中心都投出了反對票。

對于將“保護優先”的原則寫入新環保法，夏光表示支持。同時，他也談到修法團隊中專家對“保護優先”的不同理解。有專家認為是相對于經濟發展而言，環境保護要優先；而另一方專家認為相對于污染事后治理，預先保護是更重要。endprint

他回憶道，在修法研討之初，研究中心曾提出使用“環境優先”這一含義更明晰的用詞，但由于部分專家還無法完全接受這一理念，所以終稿還是選擇了“保護優先”的用詞，而如何理解則由公眾選擇。“都是強調環境保護的重要性，可以不用拘泥于文字”。

此外，除了肯定新環保法的亮點外，夏光、駱建華同時建議，可以完善政府官員環境績效考核：“雖然中央對干部的考核評價辦法都做了修改，但綠色考核對官員任免環節的影響還不大。這需要高層‘指揮棒的扭轉，否則一味要求地方官員搞綠色發展，他們是聽不進去的。”

在環保與經濟間尋找平衡？

“環保法修改的根本目的還是要調整環境與經濟發展的關系。要促進經濟的轉型，從而推動環境質量的逐步改善。”環保部政策法規司副司長別濤曾表示。

“環境保護不是經濟發展的對立面，反而是一個促進因素。”夏光認為環境保護是經濟發展的驅動因素。他分析道，目前環境與經濟的關系越來越密切，兩者之間相互協調和互相促進的一面已經顯現出來。比如現在的情況下，環境容量已經無法承載經濟的發展，所以必須改變經濟發展方式和路徑。而改變經濟發展方式，使非綠色經濟轉向綠色經濟，又要回過頭來從加強環境保護的法律法規和標準做起。

“改變經濟發展方式，由過去的資源消耗模式轉到資源節約模式是一個必然趨勢。此外，在環境保護的促進下，也在形成一個新的市場，像環保產業就是由于百姓的需求而發展起來的。”夏光解釋說，綠色經濟是低碳經濟、循環經濟和生態經濟的統稱，它需要國家政策的支持。

據了解，2010年，聯合國發布報告稱，要在全球范圍內推行綠色新政，以扭轉環境污染問題，并通過綠色新政應對經濟危機和金融危機帶來的經濟衰退。

我國的節能環保產業過去這幾年發展很快，每年大概以平均15%的速度增長，主要在治理污染、節約能源方面起作用。近年來，隨著經濟走向低迷，國務院希望把節能環保產業作為拉動經濟的新引擎，成為中國經濟的支柱產業。

據記者了解，目前，環境與經濟政策研究中心正在制定一系列環境經濟政策，涉及綠色信貸、綠色保險、綠色證券等，將陸續推出。這些政策所釋放的市場信號和政策信號，將加強綠色經濟在市場上的競爭力，避免市場的逆淘汰。

但對于能否在保護環境和經濟增長之間尋找到恰當的平衡點，駱建華并不樂觀。他認為在保穩定、創造一定就業崗位的背景下，環境和經濟發展之間是存在內在沖突的，兩者相互矛盾，想達到最理想的雙贏狀態非常不易。

“只要我國還提出經濟增長GDP的目標，基本無法避免環境與經濟之間的沖突。在上層制定GDP目標后，這一數字到下級政府就會層層放大。更多的地方政府還是選擇重化工業拉動經濟增長。”

對于環境質量的拐點何時出現的疑問，駱建華認為，隨著環保投入增加以及以鋼鐵、水泥為代表的高耗能、高污染產品的峰值點出現，預計2020年前后，我國主要污染物排放量將會陸續達到峰值；2030年中國環境污染有望得到全面控制，環境狀況開始全面好轉。

“現在，污染治理占GDP的比重剛剛臨近2%。從2002年到2012年，用于污染物治理的資金加起來是4萬億元。如果今后10年都是投入GDP的2%的話，預計投入資金將達到10萬億元。有了這10萬億元的投入，我國環境質量會有大的改善。”endprint