我國稀土出口配額制度探析

[摘 要]我國從1998年開始對稀土實行出口配額管理至今已實施了一系列改革，但在出口配額的產品目錄、配額數量制定方法、配額和許可證的分配、配額下達時間和出口配額制度的監管等方面仍存在不少問題，需要采取一系列措施，如細化并及時更新目錄、修改配額數量制定及分配方法、完善提前公告制度、建立稀土回收機制、加強監管、建立配額取消機制等，以逐步完善我國稀土出口配額制度。

[關鍵詞]稀土；出口配額；監管

[中圖分類號]F74 [文獻標識碼]A [文章編號]

2095-3283（2014）06-0004-03

[作者簡介]張群卉（1982-），女，湖北潛江人，講師，經濟學博士，研究方向：經濟管制與公共經濟。

[基金項目]受教育部人文社會科學研究青年基金項目“轉型時期中國稀土出口管制機制研究” （項目編號：13YJC790203）、湖南省社科優秀青年人才培養基金（項目編號：B21342）、湖南科技大學發展基金（項目編號：JA4310）資助。

一、引言

稀土是17種稀土元素氧化物的統稱，是信息技術、生物技術、能源技術等高技術領域和國防建設的重要基礎材料，有“工業維生素”的美稱，是國防安全和經濟安全的重要保證，對國家安全極為重要。我國從1998年開始實施稀土出口配額管理，以期規范生產秩序，保護環境，實現可持續發展[1] 。然而，這一措施在一定程度上損害了其他國家的利益，遭至其他國家的不滿。2012年3月13日美國、歐盟、日本就中國限制稀土的出口問題，向WTO提起訴訟[2]。2014年3月26日，WTO裁定中國限制稀土出口的做法違背WTO相關規則，中國在保護本國稀土資源的戰役中首戰告負 [3]。從國內的情況來看，經過多年的整合，稀土黑色產業鏈依然大行其道，國家每年的指令性生產計劃得不到落實，稀土供過于求的局面一直沒能改變[3]，稀土出口配額制作為一項重要調節措施在短時期內不能放棄。因此，如何完善我國稀土出口配額制度已成為一個亟待解決的問題。

二、我國出口配額制度的歷史沿革

20世紀70年代，我國開始出口稀土。到90年代初，隨著出口權的放開，大量企業開始從事稀土的出口貿易，行業競爭日益激烈，加上大多數稀土產品都是低水平加工或不加工，只能競相壓低價格，出現了“散、亂、差”等問題，為解決這一問題，我國于1998年開始實施稀土出口配額許可證制度，并將稀土原料列入加工貿易禁止類商品目錄。1999年，我國對稀土金屬礦、稀土金屬、氧化稀土、稀土鹽類、稀土永磁體實施配額管理，其中稀土金屬共4875噸，氧化稀土7500噸，稀土鹽類37500，稀土永磁體1199094噸，并提倡各地外經貿主管部門將本地區出口配額下達到出口效益好、產品附加值高的出口企業，適當向國有大中型生產企業傾斜[4]。2000年，出口配額向產地、資源地、主營企業所在地傾斜，與1999年出口配額相比，鹽類下降，金屬和氧化稀土增加，磁材不列入配額管理數[5]；2001年，我國正式加入WTO，但是我國在稀土、鎢等原材料的開采和貿易管理上并沒有因此而發生原則性的變化[2]。2005年，我國取消了稀土出口退稅，全年的出口配額為65609噸，與2004年基本持平，壓縮了出口配額企業名額；從2006年開始，我國稀土出口配額逐步緊縮，政府根據世界市場80%的用量下達出口配額；2008年，為對國內稀土資源進行保護，我國實行出口配額管理制度，每年分兩批對獲得配額的企業和配額數量進行公布； 2009年之后，我國稀土監管政策更加嚴格。2010年全年的稀土出口配額總量僅為30258噸，相比2009年的501451噸減少了近40%[6]。2011年，我國開始對稀土鐵合金、稀土初級產品實施出口配額許可證管理，限制初級產品的出口，促進稀土高附加值產品的出口，限額減少到30184噸；2012年，商務部宣布了新的稀土出口配額制度，根據生產企業的環保合規狀況來向他們分配配額，還將配額分為輕稀土配額和中重稀土配額[7]。2013年繼續分兩批公布出口配額，全年總配額數比2012年略有增加，達31001噸（見表1）。與配額數量的逐年減少相適應，每年出口的企業數基本上也在不斷減少，從2007年批準的41家減少到2010年的22家[4]。2013年這一數字雖有所增加，但也只有24家，是2007年的585%。

三、我國稀土出口配額制度中存在的問題

迄今為止，我國稀土出口管制措施已經實施了16年。在這16年的時間里，我國稀土產業已經呈規模化、集約化發展，行業生產秩序有所改觀，產業鏈條基本上已經建立。但也暴露出了不少問題和不足，具體說來，主要有以下幾點：

（一）實施出口配額的產品目錄不盡合理

1目錄的分類不夠詳細

從2012年起，中國分輕重稀土來分別下配額，此舉措是稀土出口配額管理制度的一大進步，對保護我國珍貴的中重稀土，完善配額分配方法發揮著重要作用。但輕重稀土也有很多具體的元素，各元素在資源稟賦、功能應用、開采和冶煉加工模式、生產過程對環境的污染程度等方面都存在較大差異，可以做進一步的細分以體現這一差異。此外，對目錄的分類進行細化還可以從各元素被加工的程度來進行。加工程度低的給予較少的配額，加工程度深的給予較高的配額，以此來促進我國稀土行業向深加工轉變，提高出口產品的附加值和技術含量。

2對關聯性產品的出口限制不夠

稀土雖然是不可再生資源，但是稀土中的17種元素卻可以再回收利用。如果只管制稀土，而不對關聯性產品的出口加以限制，國外就可以進口廢舊物品，再提煉稀土，從而導致稀土的變相流失。但我國稀土出口配額目錄上并沒有反映出這一問題，對關聯產品未加限制。

3目錄更新速度慢

當今科技飛速發展，對稀土中不同元素的需求和應用也在不斷的變化，這就要求稀土出口目錄及時更新，以反映這一變化，并促進稀土產業向深加工和高技術型轉變[8]，我國的稀土出口目錄更新速度有待進一步提高。

（二）配額數量制定方法不盡合理

我國稀土出口配額每年均有剩余，雖然有諸多原因，如國外需求下降、稀土價格下跌、走私現象嚴重等，但出口配額過剩是事實，這從一個側面反映出我國的出口配額數量制定方法不盡合理。若配額數有時多于實際出口額，也存在少于的情況，還可能在各年之間進行調劑，把沒用完的配額分配到其他年份，但我國配額量每年都多，只能說配額已形同虛設。此外，雖然我國一直盡力在加強稀土開采管理的同時不影響國際市場對稀土的正常需求，在國際上卻仍然受到多國的指責和起訴。

（三）出口配額和許可證的分配不科學

我國出口配額和許可證主要根據企業往年的出口業績來制定。如商務部2007年稀土出口配額申報條件和申報程序規定，生產企業要獲得稀土出口配額，2005年出口供貨量達到2000噸以上或出口供貨金額達到3000萬元人民幣以上。若不能滿足上述要求，則需要近三年（2003-2005年）年均稀土出口數量在700噸以上或近三年年均稀土出口金額在400萬美元以上（以海關統計數字為準）。而流通類企業則必須注冊資本在500萬元人民幣以上，近三年年均稀土出口數量在700噸以上或近三年年均稀土出口金額在400萬美元以上（以海關統計數字為準）。2014年稀土出口配額申報條件和申報程序中也規定生產類企業2010—2012年每年均有出口實績（2010年以后獲得出口配額的企業，自獲得配額年份至2012年每年均有出口實績），相關數據以海關統計為準。流通類企業注冊資本在5000萬元人民幣以上，2010-2012年每年均有出口實績，相關數據以海關統計為準。商務部將以此為基礎，通過特定計算公式對配額進行分配。這一分配辦法并沒有考慮到不同類型稀土產品的價格和需求因素，不利于各種不同類型稀土產品的協調發展。過多地看重出口業績也使得配額的分配比較利于那些先進入該行業的企業和非生產企業，而對于一些較晚才拿到出口配額的企業和生產企業來說，沒有辦法用以往的業績來提供資質證明，權重也就一直上不去，無法獲得更高的額度。不利于稀土行業的公平競爭，也容易滋生尋租行為，導致配額非法買賣。

（四）配額下達時間滯后

我國稀土出口配額下達到企業的時間平均滯后一個季度，這是稀土出口配額管理實行以來存在的一個大問題。稀土下達時間滯后，意味著企業要么等配額下達之后再制定具體的生產和銷售計劃，要么結合以往的情況和獲取的市場信息半盲目生產，在沒有取得配額的情況下與外商洽談交易。前者容易導致我國稀土產品供應不穩定，喪失部分國外訂單，促成了國外新的供應源和替代產品的開發與擴展。后者容易導致我國企業在與外商洽談交易的過程中處于十分尷尬和被動的地位。

（五）對出口配額制度實施中監管力度不夠

雖然中國海關將稀土列為重點打擊項目，但稀土產品的出口走私現象仍然存在。《中國的稀土狀況與政策》白皮書顯示，2006—2008年，國外海關統計的從中國進口稀土量，比中國海關統計的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出12倍。國內外海關統計差異意味著這幾年中國稀土走私現象非常嚴重。有時走私數量甚至超出了正常渠道出口量。如2011年中國稀土走私量達到了2232萬噸，比國內正常渠道出口量186萬噸還要多0372萬噸。更嚴重的是，有些走私數據也許并沒有查出來，實際走私數量可能比這一數據還多。如此巨大的走私量使得進一步加大我國稀土出口配額的監管力度和懲罰力度刻不容緩。

四、完善我國稀土出口配額制度的政策建議

（一）細化并及時更新目錄

對出口配額目錄中的產品做進一步的分類，如按照稀土元素的種類、不同的元素加工程度來進行細分，并及時對目錄進行更新。不僅將該戰略性礦產資源都納入管理范圍，還應對不同技術含量的產品實施不同程度的管制，以將資源留在國內，保證國內生產的充足供應，促進稀土深加工、精加工，改變過去賤賣資源，而高價進口國外制成品的情況。

（二）結合國情確定配額數量及分配方法

配額的數量及其分配關系到我國戰略性礦產資源的利用問題，關系到企業的利益，應該綜合考慮多種因素，如我國長遠發展規劃、國內需求量、企業的實際生產情況等。世界市場的需求可以作為考慮的因素之一，但其權重不應該高于我國的國情，因為即使是WTO框架下也只是倡導自由貿易，絕不能強迫各國把國內資源都賣掉。

（三）完善提前公告制度

目前，我國稀土出口配額總量一般都是由商務部參照各企業前幾年的出口實績分兩批決定，第一批于上一年年末公布，第二批則要等到當年年中左右公布。這給許多企業帶來了諸多的風險和不確定性，使其在生產、銷售中十分被動。這使得完善提前公告制度十分必要。有關部門可以為稀土行業制定中遠期規劃，明確稀土出口配額趨勢，公布稀土出口配額調整的大致路徑。這樣企業就可以根據這些計算公式大致預測自己的配額，制定較為合理的生產經營方案，在對外貿易中爭取主動。

（四）建立稀土回收機制

除了對稀土進行管制之外，還應該對關聯性產品的出口加以限制，防止國外進口含稀土元素的廢舊物品提煉稀土，以合理發揮稀土出口配額的效果。與此同時，國內應建立稀土回收機制，對關聯性產品進行回收、再提煉和再利用。

（五）加強監管

1加強對政府有關部門的監管

加強對政府有關部門的監管主要是為了防止和制止尋租行為，讓配額數量的制定、配額的分配以及審批程序更加公平、公正、合理。可以將審批過程透明公開，讓企業及時監控配額的審批情況；讓非政府組織等部門定期對配額審批情況進行問責；鼓勵普通群眾監督舉報違法違規的審批行為。

2加強對企業的監管

加強對企業的監管主要是為了防止和制止走私以及非法買賣配額的行為，讓企業按需出口、按能力出口、正當競爭。具體的監管環節包括申報前的監管、申報時的監管、審批后的監管等。申報前的監管主要考察企業的實際經營狀況，申報時的監管主要監管企業是否真實具備稀土出口配額申報條件和申報程序中的各項要求，審批后的監管主要監管企業的配額使用情況，及時做出合理的調整。鼓勵社會大眾對稀土行業走私、非法買賣出口配額、不正當競爭現象進行舉報[8]。

（六）建立配額取消機制

稀土出口配額許可證管理是為解決20世紀90年代我國稀土行業出現的“散、亂、差”問題建立的，此后又增加了保護環境等因素。因此，當稀土產業呈規模化、集約化發展，行業生產秩序完全改觀，產業鏈條日臻完善，稀土出口商品結構和稀土產業結構非常合理，環境保護措施非常完善之后可以逐步取消出口配額機制，轉而用行業進入管制、征收資源稅和環境稅等措施來引導稀土行業的出口，使我國對稀土出口的管理更加符合WTO規則。

[參考文獻]

[1]金通稀土出口管制和最優出口配額設計[J]浙江社會科學，2011（12）：62-67

[2]方輝維護中國稀土出口配額制度[J]法制博覽，2012（12）：294

[3]WTO判中國一審敗訴 美日歐催中方放松出口[N]環球時報，2014-03-28

[4]中華人民共和國對外貿易經濟合作部關于下達1999年稀土產品出口配額的通知[EB/OL]110網站，http：//www110com，1999-02-14

[5]2000年稀土出口配額情況[EB/OL]中國稀土網， http：//wwwcrenet，1999-11-30

[6]華富財經中國將繼續實行稀土出口配額制度[EB/OL]騰訊網，http：//financeqqcom

[7]中國修改稀土出口配額制度[EB/OL]黃金網，http：//goldcnfolcom，2011-12-31

[8]張振華我國稀土出口戰略研究[C]2011 International Conference on Information， Services and Management Engineering （ISME2011）[A]2011：1988-1991

（責任編輯：張彤彤）