農村居民最低生活保障制度建設研究

【摘 要】農村居民最低生活保障制度的建立，是農村社會保障工作的突破口，對于緩解我國農村居民的貧困狀況具有重要的作用。本文針對農村居民最低生活保障制度，系統的闡述了它的發展現狀、存在的主要問題，并提出幾點改進的設想與措施。

【關鍵詞】農村；最低生活保障；制度；完善

城鄉居民最低生活保障制度，是我國公民的一項基本權力，也是我國人權事業的一項重要內容。 該制度的實行，不僅能夠保障我國貧困居民的基本生活，而且是我國公民的“物質幫助權”和國際公約里“最低生活標準權”規定的具體落實。這一制度在農村的推行，在保護城鄉弱勢群體、解決貧困問題、維護社會公平、維持社會穩定、促進城鄉社會持續協調發展等方面發揮了重要作用。

一、農村居民最低生活保障制度的發展現狀

2007年7月，國務院發布在全國建立農村低保制度的通知，表明中國進入“全民低保”的階段。7月底，全國有31個省建立這一制度，保障對象2311.5萬人；到2011年底，我國有農村低保對象2672.8萬戶、5305.7萬人，比上年同期增加91.7萬人，增長了1.8%。全年各級財政共支出農村低保資金667.7億元，比上年增長50.0%，其中中央補助資金502.6億元，占總支出的75.3%。2011年全國農村低保平均標準143.2元/人、月，比上年提高26.2元，增長22.4%；全國農村低保月人均補助水平106.1元（含一次性生活補貼），比上年提高43.4%。農村低保制度發展至今，更是有了巨大的變化，救助對象增多，資金投入更大。

二、農村居民最低生活保障制度的主要問題

1.法律規范缺失

對于農村居民最低生活保障制度，還沒有一部國家級的法律法規作為指導。目前現存的規范制度，只是部分省市在城市居民最低生活保障制度的基礎上進行的簡單修改。這種做法既是在漠視救助對象的合法權益，也使群眾缺乏維權的必要法律保護。而且，無法防止和懲罰挪用最低生活保障資金的行為和個人。

2.保障標準較低，地區差異大

農村居民最低生活保障標準多少不一，拿2006年來說，全國的平均標準是每人每月大約72元。其中，最高的是廣東省珠海區每人每月大約330元，最低的是陜西省華縣每人每月大約8元。雖然這只是補差標準，但地區差距過大。在2011年，全國農村低保平均標準已達到143.2元/人.月，但保障力度仍然較低。所以，我國最低生活保障僅停留在解決溫飽方面，看病、老人喪葬、自然災害救助等方面仍然得不到救助。

3.對象難以識別

目前確定低保對象的方法是：民政部門和鄉鎮干部配合，入戶調查低收入居民，經過居民申請和民政部門審批，最終確定低保對象。在實際操作中，卻出現了許多問題，例如：收入計算沒有統一標準；保障對象的隱性收入、臨時收入難以核算；保障對象的全體人員收入不易確定；在確定對象時個別地方任人唯親，不實事求是；因建房、嫁娶、傷病、計劃生育罰款等造成的家庭困難是否列入保障范圍等。

4.資金籌措不暢

我國農村居民最低生活保障制度資金最初由縣、鄉鎮、村按照一定的比例進行分擔，后果是：對于發達地區而言，最低生活保障制度能夠順利推行，貧困者享受較高的保障標準；但對于大部分的貧困地區而言，保障資金的籌集是個難題，省級財政沒有錢拿出來建立低保制度，嚴重制約了這一制度的實施和完善。

5.缺乏規范管理

農村居民最低生活保障制度在運行上普遍存在的幾個問題是：第一，缺乏專門的組織機構。第二，缺少專業的工作人員。第三，硬件設施落后，辦公經費不足。這些表現反映出我國農村低保制度的運行仍處在初級階段。

三、農村居民最低生活保障制度的完善措施

1.加快社會救助立法進程

農村居民最低生活保障制度本身是一項制度建設，重點在于建立法律章程。在今后出臺的農村低保政策上，應當正確看待低保的作用，讓貧困居民有保障有尊嚴地拿到救助資金。這就要求國家要加快社會救助法律法規的建設步伐。

2.科學合理確定保障標準

正確地制定最低生活保障標準，才能最大的發揮這項制度的功能。制定標準時，要結合當地的經濟發展水平和政府財政能力，同時遵循以下三點原則：第一，保障標準要和低保制度的功能定位相符合。第二，農村低保制度的制定標準應該與城市低保標準相聯系。第三，對保障標準進行適當的分級、分類。

3.準確定位保障對象范圍

農村低保對象的確定依據是最低生活保障線，但并非所有低于最低生活保障線的家庭都要給予救助。應該重點關注沒有勞動能力、沒有收入來源、孤老孤兒、意外事故、重大疾病、自然災害造成的生活水平低下的居民。同時實行動態管理，有進有出的進行保障，并且將補助信息向社會公示。

4.構建最低生活保障財政體系

最低生活保障財政體系的構建，要求是：第一，中央政府加大對農村低保資金的轉移支付力度。第二，劃分各級財政的責任，為低保制度提供穩定的資金來源。第三，地方各級政府將農村低保資金列入年度財政預算。第四，引導并鼓勵社會人群向低保對象進行捐贈和資助。

5.完善最低生活保障運行機制

第一，建立以縣為中心的三級救助實施系統。第二，對低保資金的發放進行規范化管理。第三，提高低保機構的運行效率和人員素養。

四、結語

在我國，農村居民最低生活保障制度進入了全面推進和逐步完善時期，在保障了貧困居民生活的同時，也存在著各種不合理的問題。所以，進一步改進最低生活保障制度仍是當前值得關注的事情。

參考文獻：

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作者簡介：

黃靜平（1972-），女，重慶黔江人，現就職于黔江區石會鎮社會保障服務所，中級經濟師，研究方向：農村養老保險、合作醫療和社會保障等領域的具體實施和研究。