追問收容教育存廢

胡曉玲

6月中旬，黃海波因嫖娼被收容教育6個月，引發了社會輿論對收容教育制的再度關注。這項制定于上世紀90年代初專門針對賣淫嫖娼行為的行政強制措施，其條款本身的合法性在法律界產生了爭議。但撇開這些爭議不談，如果和《刑法》中輕微罪的量刑尺度相比較，收容教育6個月到2年的拘禁期太長，故而有修改或者直接廢除的必要，爭議雙方對此仍可以達成共識。

《中國經貿聚焦》記者恰在這期間，獲得了一份國際公益組織發布的權益報告，專門針對中國收容教育制度的執行現狀進行了調研，并公布了調研結果。這家長期關注亞洲艾滋病防治工作的公益組織，選擇與基于社區的性工作者健康服務和援助機構合作，對北方2座城市的30名底層性工作者和1名執法人員進行了開放式問題的訪談，其中24人在匿名的前提下講述了被收容教育的經歷，不少內容都涉及嚴重的暴力執法。

該組織基于這份調研結果，以及其參與國際艾滋防控工作的經驗認為：中國的收容教育已經背離了這項制度的初衷，不利于減少賣淫嫖娼活動，當然也不利于艾滋病防控。

“所有被收教人員在離開收教所后都重操舊業，收教所不僅沒有提供有效的職業技能培訓幫她們擺脫這行，昂貴的收教費用還令性工作者的經濟狀況雪上加霜，不得不重操舊業。”

這份報告還顯示，部分地區的警方仍會因過于寬松的執法自由度，向被收教者，尤其是女性性工作者要挾索取更高金額的賄賂。

收容教育如果不廢除或者修改，那么這份報告中闡述的情況無疑還會持續。

警方被指實施了強行拍照毆打

這份報告全稱為《“收容教育”：中國女性性工作者面臨的任意拘禁》，發表時間為2013年12月。報告中的調研訪談從2012年年底開始到2013年7月，為期約半年。接受調研的31人來自全國各地，大部分來自農村，年齡段介于19至50歲之間，受訪的性工作者均在發廊、按摩房、洗浴中心等低檔性服務場所工作，也有站街的性工作者。

報告第二章介紹了性工作目前在中國的概況。其中談到，截至2009年的一份調查數據顯示，中國有女性性工作者268萬，男性顧客2650萬。低檔場所的性工作者大多來自農村和貧困地區，受教育程度低，男性顧客則以外出打工的農民工居多。供需雙方形成的性交易市場十分繁榮。

報告稱，由于性交易在中國被界定為非法，并長期處于嚴重的社會歧視之下，這些受訪者常常遭受警察和當地閑雜人員的騷擾，因此要獲取她們的信任并講述被抓捕、拘禁的經歷，頗為不易。公益組織選擇與社區的性工作者健康服務組織合作。即便如此，由于受訪群體長期處于非法和隱蔽狀態，缺乏權利意識，對于自己的被收教經歷通常選擇避而不談，即便遭遇權利侵害，也大多選擇沉默和忍受。在志愿者向她們普及相關法律知識后，受訪者才最終同意接受訪談。

記者看到，報告中當事人陳述的警方執法不當，幾乎涵蓋了性工作者被抓捕、取證、審訊和收教的每個環節。

在足療店工作的林姐、47歲來自東北的靈靈都聲稱，警方當時沖進來，為了拍照留證據而強行扒了她們衣服。報告認為，這侵犯了公民基本尊嚴，也不符合取證合理合法原則。并且所拍照片只能證明性關系發生，如果沒有證據證明金錢和財務交易，則不能認定為賣淫嫖娼行為而進行處罰。當事人被帶到派出所或警察局后，如果不承認賣淫嫖娼，還會遭遇警察的肢體毆打。37歲來自貴州的蓮姐、來自江西的艷姐和一名叫小草的性工作者都陳述了相似的經歷。

一旦承認賣淫，這些女性首先會被處以拘留或最高5000元的罰款。然后，是否送她們去收教就完全由警方“任意”決定了。

執法隨意衍生出變相勒索

收容教育制度的出處，源自1991年第七屆全國人大常委會通過的《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（下稱《決定》），其中第四條第二款規定：“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法制教育、德育教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為6個月至2年，具體辦法由國務院規定。”

究竟怎樣才算惡習，各地并沒有統一規定，上海2004年提出，對第一次被抓的性工作者和顧客以拘留和罰款為主，只對患有性病以及第二次被抓的人才處以收容。記者就所能查閱到的資料來看，警方判定是否收教與收教多久的規范程度，與地方上的經濟文明發達程度相關性很大。不過，由于國家沒有明確規定，初次賣淫嫖娼被收教者仍然不在少數。

深圳的劉先生就告訴《中國經貿聚焦》記者，他此前沒有任何嫖娼案底，只是接受普通的按摩服務就被警方以嫖娼為由直接收教長達兩年。“我有足夠的證據確認是因為之前和當地警方的揭黑糾葛，他們故意拿這個設套整我。”劉先生說。他在行政復議被駁回后沒有再選擇訴訟，因為他覺得“欲加之罪”怕是很難打贏官司。

同樣是初次被抓到嫖娼的廣州潘先生要幸運一些。2013年9月，因被收教6個月，他將官司一路打到了廣州二中院，耗時兩年。最終廣州二中院認定，潘某存在嫖娼，但是沒有證據證明潘某存在多次嫖娼的惡習，公安機關收容教育決定證據不足應撤銷。這是記者查閱到的唯一勝訴案例。

收容教育制度還存在更嚴重的濫用：變相打擊拆遷維權者、上訪者等群體。2013年1月，《南方人物周刊》即報道了一起拆遷釘子戶冼耀均被“無故”收教的案例。在沒有“捉奸”照片、沒有監控錄像，也沒有DNA證據的情況下，冼耀均堅決否認嫖娼。僅憑一名性工作者的單方證詞，他在警方認定的嫖娼日之后第41天被從家中帶走，并被處以兩年的收教決定。行政復議、起訴再上訴都被一一駁回。

這種“隨意”執法的陰影帶給被收教者的恐慌無疑是巨大的，這種恐慌被換算成不計成本的“賄賂”也就不奇怪了。

前述調研報告中呈現了多個這樣的案例。46歲來自吉林的牛姐陳述：“我被警察抓了之后，我朋友趕緊托關系打聽我被哪個派出所抓了，找到這個所的所長花了3萬塊錢。多虧了我朋友找得及時，要是等他們把案卷遞上去就完了，花多少錢也出不來，我肯定被送收容。”來自四川的小楊說：“警察開始審問我的時候就說，我老板已經找人了，讓我趕緊承認，錄完口供交完錢就能放人。當天晚上他說交1.5萬元就能把我放了，但是老板當時沒找到那么多的錢。等到第二天的時候，警察就說要3萬了。老板找我的老鄉和幾個姐妹借了4萬5，給了警察3萬，1萬5是給幫忙找人的中間人的好處費。”

報告中指出這種現象的背后，實際上暗示了公安和性產業之間復雜的利益鏈，而處于社會底層的性工作者無疑成為最底端，被剝削最嚴重的一環。

廣受詬病的收容教育自費

很難令人相信的是，作為行政強制措施的收容教育是需要被收教者支付費用的。而拘留所、監獄和已經被廢除的勞教所，都不需要自費。

1991年的《決定》衍生出了1993年由國務院制定的具體《辦法》，即《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。其中第十四條規定：“被收容教育人員在收容教育期間的生活費用一般由本人或者家屬負擔。”

前述劉先生對本刊記者坦言：“中國的收容教育所是全世界目前唯一需要‘囚犯掏錢的‘監獄。”收教所被劉先生直接說成監獄，是因為劉先生親自體驗的兩年收教生活，和正常監獄毫無二致。

在他偷偷記錄并夾帶出收教所的日記中，記者看到，劉先生記錄了嚴格的作息時間，質量欠佳的飯菜、第一次拿到手就沒有清洗異味撲鼻的監服棉被、手工制作圣誕燈的勞動，還有收教所內小賣部昂貴的價目表。劉先生所在地區的收教所，當時甚至沒有足夠的條件為患傳染病的被收教者提供隔離措施。兩年后他離開收教所時，為他得到的這些“收教所服務”支付了5000多元“解教費”。

不過劉先生認為，自己所在的收教所男中隊可能還算好的，“我知道收教所女中隊里的情況更艱難，因為被收教的女性遠比男性多，幾無減期，所以條件更差一些。更重要的一點是，在風化案中，女性被視為禍水，處罰和管理更嚴厲。”

劉先生的說法在前述報告中得到了部分證實。

報告受訪者稱，初進收教所被要求一次性繳納1900元，包括6個月生活費1200元和700元“被褥、監服、臉盆”的購買費。一名外號“河南姐”的受訪者說，被拘留時只帶了200元無法繳納這筆費用，結果交錢的有饅頭和米飯，沒交錢如她只能吃窩頭。“一星期改善一次伙食的時候，人家有肉或雞蛋什么的我都沒有。”更尷尬的是，剛下組勞動她就發現來例假了，她沒有錢買衛生巾。“我就幫別的姐妹捏腿、干活，求她給我一包衛生巾。”

關于收教所里需要自費的生活用品，“紅姐”說：“一個洗潔精10元，其實外面就3元左右。我每次買東西都要花三五百元。到我出來的時候，我朋友一共給我打了6000多元都花完了。要是沒交生活費，等出去的時候一起交齊才能出去。”

與此同時，這些女性被收教者要從事各種勞動，包括包裝一次性筷子、折小紙袋、做布娃娃不一而足。一名叫小蘭的被收教者稱，一天工作大概9個小時，沒有報酬。收教所執法人員海哥說，收教所管理人員在外面接活讓里面的人做，利潤百分百歸收教所。

這樣的收容教育讓被收教者最終受到的“教育”呈現為：“我感覺這個就是為了錢，什么改造，思想教育，都是假的。就是以政府的名義、執法機關的名義來弄錢。”性工作者義姐說。

報告指出，收教所收費，本身財政保障不足也是一方面原因。很多被收教者因為貧困，無法向收教所繳納費用時，也只能由收教所承擔。2004年上海收教所被拖欠了治療費和生活費8萬多元。

收教存廢的法律爭議

2013年底勞動教養被廢除后，當收容教育進入大眾視野時，輿論普遍認為收容教育被廢除也是順理成章的。今年5月和6月，先后有108名和40余名法律學者、律師、公益人士聯名向全國人大常委會去信，建議廢除收容教育。原全國人大常委會法工委研究室副主任郭道暉、北京大學法學教授張千帆、清華大學社會學教授郭于華等都在108人聯名信上署名。他們建議的理由是收容教育違反了《立法法》、《治安管理處罰法》、《行政處罰法》和《憲法》精神。

在這些呼聲獲得廣泛輿論支持時，另一些法律界人士卻提出了法理上的爭議。雙方爭議的焦點在于1991年的《決定》究竟是不是法律。張千帆認為，1991年的《決定》不是法律。“并非所有人大通過的都是法律。一部法律的出臺程序和決定的出臺程序是不一樣的，而且法律通常有長期的規劃。因此1991年《決定》不是法律，不能作為國務院出臺實施辦法的依據。”

《立法法》第八條規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰相關事項只能制定法律。由于《決定》不是法律，因此其中規定收容教育的第四條第二款無效。《立法法》第九條又補充說：第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。張千帆認為，1991年《決定》不是法律，也不能授權國務院先行制定條例，規定收容教育制度。

而反對者則認為，同樣是《立法法》，第七條中提到“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改”，上海一位法律界人士就認為，1991年《決定》符合這第七條，屬于《刑法》的單行規定，和法律有同等效力。

至于是否違反《治安管理處罰法》也和《決定》是否是法律有關，如果《決定》是法律，那么它和《治安管理處罰法》同階并行，如果不是，那么《治安管理處罰法》位階高于《決定》，應從前者而棄后者。

再論其是否違反《行政處罰法》，張千帆教授認為，《行政處罰法》第九條規定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。《決定》不是法律。而反對者認為，收容教育不屬于行政處罰，而屬于行政強制措施，2011年的《行政強制法》規定的措施總類中包含了“限制公民人身自由”。

最后對《憲法》的爭議。《憲法》第37條規定，公民人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。反對者稱，收容教育屬于行政強制措施，本身就不是逮捕，所以不違反《憲法》。對此，支持者卻說，收容教育和《憲法》的這一條款精神相違背。

但撇開上述法理爭議，那名代表反對意見的法律界人士也同意，收容教育制的制定時間較早，6個月到2年的收教期也確實過長。在聽聞記者描述了收容教育執行中大量弊端后，他也同意可以廢除或者修改。

前述報告在末尾指出，收容教育最初的目的，是提供職業和道德教育，使被收容者改變行為。但是全球來看，沒有證據表明拘禁從事性工作的婦女，能夠阻止她們從事性工作。被關押和懲罰的風險使性工作者轉入地下，更難獲得艾滋病有關服務，削弱了艾滋病防控效果。

收容教育存廢，立法決策機關當思之。