寧波市高危險性體育項目管理研究

劉海洋

(寧波工程學院 體育教學部，浙江 寧波 315211)

0 前 言

《經營高危險性體育項目許可管理辦法》(國家體育總局2013年第17號令，以下簡稱《辦法》)于2013年2月21日正式頒布，自同年5月1日起正式實施。第一批高危險性體育項目目錄也在同一天由國家體育總局、人力資源和社會保障部、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家安全生產監督管理總局聯合公布，包括游泳、高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪、潛水和攀巖6個項目進入第一批的高危險性體育項目目錄。同日，國家體育總局下發了《體育總局關于做好經營高危險性體育項目管理工作的通知》(體政字〔2013〕40號，以下簡稱《通知》)。5月31日，浙江省體育局根據《辦法》和《通知》的精神，下發了《浙江省體育局關于加強經營高危險性體育項目管理工作的通知》(浙體法產〔2013〕236號)，文件中明確了規范和加強經營高危險性體育項目的管理工作的重要性，為做好浙江省高危險性體育項目的管理工作提供了地方政策保障。

1 高危險性體育項目內涵和特征

1.1 高危險性體育項目的內涵

體育運動的開展或多或少都存在著一些危險性，特別是高危險性體育項目風險性尤為突出，從國家體育總局到地方體育主管部門的重視由來已久。2009 年頒布的《全民健身條例》對“高危險性體育項目”進行了界定：“專業技術性強、危險性大、安全保障要求高的體育項目[1]。”從第一批高危險性體育項目的特點來看，國家體育總局將項目的受眾性和危害性作為最重要的考慮因素。就游泳項目來說，普及性是大家直觀的感受，每年我國參與到游泳運動的愛好者數以億計，但是，它的危險性還沒能引起社會的足夠重視。相關統計表明，在游泳項目上發生的致命事故，導致每年約有3萬名兒童死于溺水事故，學生的溺水事故比交通事故還要多。與游泳項目相比，在人們眼中顯而易見的高危險性項目拳擊，在開展近半個世紀以來，每年參與人數達到數千萬，而總死亡人數僅有270人左右[3]。

1.2 高危險性體育項目的特征

崇尚自由、挑戰自我，在強健身心的同時釋放壓力、回歸自然，是當前高危險性體育項目蓬勃發展的動力。高危險性項目的內涵特質滿足了當代大眾在快節奏生活中精神和身體上的需求。

1.2.1 高風險、強刺激是高危險性體育項目最根本的特點。高危險性體育是一種自我挑戰性強，運動過程風險性高，運動過程難于控制，對身體和心理極具挑戰性的體育項目。在從事高危體育運動過程中，許多因素難于控制，產生的結果不可預測，稍有疏忽大意就會造成財產損失和人員傷亡。這些財產損失和傷亡往往是致命的，給參與者的生命帶來巨大的風險。但是，就是這樣的刺激卻造就了高危險性體育項目的精彩，吸引了無數的體育愛好者。

1.2.2 高危險性體育項目場地要求具有專門性、專業性。高危險性體育運動項目親睞于戶外自然環境，但是對能夠開展運動的自然環境具有一定要求: 游泳和潛水是水中運動，主要依托于自然水域或越來越多的游泳場館；滑雪項目對氣候、季節、地形、溫度具有較高的要求；攀巖也要利用合適的天然崖壁，或人工修建的專門巖壁。這些場地、場館設施只針對于該項目的開展，這些運動也只能在這些場館內進行，具有唯一性和不可替代性。

1.2.3 高危險性體育項目受眾年輕化。高危險性體育項目是當下年輕人的新寵，引領著體育運動的時尚。高危險性體育項目雖然具有較高風險性，但形式多樣、內容豐富，且大多數項目需要專業的技術技能，這些小眾化的專業技術技能的學習也是吸引年輕人從事該項運動的重要因素，因為它體現著年輕人追求差異化的特點。強大的勇氣和執著的冒險精神是高危險性體育項目的精神主旨，它崇尚的是性格的張揚和最大限度的自我表現，有時也需要團隊的默契配合，通過成績的提高和挑戰的成功使參與者獲得成就感與愉悅感，高危險性項目詮釋著當今青年人追求刺激、勇于挑戰的個性特點[4]。

2 寧波市高危險性體育項目管理現狀

當前，針對高危險性體育項目，國家體育總局相關項目的管理中心和協會在管理上多為宏觀調控、引導和規范，其管理作用尚不能做到具體和細化，管理力度和約束性尚未能滲透到各省市，甚至更難落實到基層俱樂部和社會團體上。雖然，目前相關的高危險性體育項目管理條例、規章、辦法等開始或已經制定并頒布，但這些管理制度和力度遠未能跟上各項目的發展速度，有待于逐步完善、推行和落實。此外，民間高危險性體育項目組織的無序性、難控性和網絡論壇的強大號召力，使得這些特殊項目的規范化道路和安全保障困難重重。這是亟需解決的難題，也是高危險性體育項目發展長期存在的問題，需要從觀念上根本轉變，持續提升項目參與者的安全意識、儲備技能和救助能力等。從寧波地區來看，高危險性體育項目發展迅速，但是管理體系尚處于初步摸索階段。

2013年，寧波市戶外運動協會秘書長、寧波市政協委員計生波在寧波市“兩會”中提出建議：鑒于戶外運動的高風險性和高危害性，要盡早制訂《寧波市戶外運動管理條例》，制訂戶外運動發展規劃，加強戶外職業培訓和面向普通戶外運動愛好者的安全教育，注重戶外安全管理等針對于戶外高危險性項目管理的相關建議。寧波市戶外運動的安全問題是寧波市高危險性體育項目管理的重中之重。在過去10年中，寧波參加戶外運動及高危險性體育項目的人數急劇增加，據市體育部門測算，目前寧波每周參與登山、徒步等戶外運動的市民人數接近10萬人次，是寧波人參與最多的一個體育運動項目。例如，寧海的首個國家登山步道系統2009年底建成以來，已吸引了200萬人次的市民和游客前往步道實地體驗，戶外運動的火爆可見一斑。在經常參與戶外運動的人群中，絕大多數沒有參加過戶外運動的專業培訓，對戶外運動的各種風險缺乏足夠的認識，安全意識差，自救能力弱，傷亡事故頻繁發生，僅在2013年一年寧波地區就發生了諸多的戶外嚴重事故：2013年6月11日，余姚市大嵐鎮的黑龍潭景區發生一起大學生“驢友”溺亡事故；7月21日，慈溪論壇32名驢友組織去寧海灣出海游玩，其中一人酒后下海游泳，不幸溺水失蹤；同一天，在余姚鹿亭的云河漂流景區，一名27歲江蘇游客溺水身亡；9月21日，寧波一名驢友隨隊游走新昌穿巖十九峰逃票千丈幽谷時不幸殞命。如此高發的戶外運動事故和死亡率，已經成為影響寧波市公共安全的重要因素。

3 寧波市高危險性體育項目的風險管理分析

3.1 法制法規因素分析

法律法規是高危險性體育項目管理的基本依據和根本保障。從全國范圍來看，現行專門性的適用于高危險性運動項目管理的法律法規存在缺失。筆者也查閱了寧波地方性的法律法規,該方面相關的律法文書也存在空白。以往的處理戶外運動風險致害案例,在司法實踐中通常參照一些法律原則性或普通性規定予以規范。并且法院判決類似案件時的法律依據存在較大差異性,以至于對同一案件審理給出了顛覆性的裁決。如:“中國驢友第一案”就是一個典型案例。一審和二審存在顛覆性的裁決結果。綜上所述,無論是國家層面還是寧波地區本地層面，現行戶外運動風險致害立法現狀未能滿足高危險性體育項目的迅速發展需求。

3.2 安全保障體系因素分析

安全保障體系主要是指為高危險性體育項目提供安全保障的一系列措施和機制。主要包括參與者信息查詢機制、意外事故救援機制、意外發生保險機制等。參與者信息查詢機制可有效快捷查詢各類項目參與者的活動方案、行動路線和參與者相關信息。如發生事故，可為救援相關部門快速展開事故營救工作提供有效信息，大大提高救援效率。意外發生保險機制是高危險性體育項目保障體系的重要機制，可有效降低意外事故發生后其家屬經濟上的損失,減緩和安撫受傷者情緒。中國平安保險公司在2012年推出了針對高危險性體育項目如潛水、滑雪、滑翔傘、攀巖、蹦極等險種,還有針對性地保障時下流行的穿越探險、雪山攀登、野外生存等戶外運動險種。意外事故救援機制是高危險性體育項目安全保障體系的基礎和核心。建立區域救援站點，形成快速應答的救援網絡,是該機制運行的主要基礎。目前寧波市相關高危險性體育項目的救援機構基本屬于民間救援組織,或在收到求救信息后派出當地公安機關、消防部門、志愿救援隊等采取救援行動。

3.3 市場運行及監管機制分析

2010年9月，寧波市體育局聯合寧波市質監局成立了寧波市體育服務標準化技術委員會。當前，游泳項目作為寧波市體育服務標準化建設的重點項目已經取得了一定的成果。但是，高危險性項目中的其他項目標準化的建設還停留在啟動階段。高危險性體育項目市場運行標準化程度的高與低是市場規范的體現。其市場監管機制對規避和減少運動風險有著不可或缺的作用。倘若市場監管機制不完善,行業不規范,對市場上存在的高危險性體育項目俱樂部、網站等組織者放任自流，對相關從業人員的能力和資格認證缺乏管理，專業戶外裝備質量監督無從保證,這勢必將大大增加高危險性體育項目的風險。

3.4 人為因素中的風險分析

高危險性體育項目的人為因素主要包括組織者和參與者兩方面的因素。高危險性體育項目的組織者是指活動的領隊、教練、指導員等。如果這些人群中相關人員的知識和經驗不足、相關項目技能水平不高、職業道德缺失等都會導致在項目執行中風險事故的發生。比如，組織者設計的戶外出行方案不合理、風險識別和判別能力弱、遇險后組織脫險的能力不強、領導和組織能力不夠等因素造成的風險事故。高危險性體育項目的參與者自身身體健康狀況、心理狀況、所掌握的相關運動的技術技能、個人道德素質等方面也可能導致風險事故的發生。例如，參與者在從事項目的過程中體能消耗過大或由于自身某種特殊身體疾病、傷病突然復發；在參與項目時存在僥幸心理、注意力渙散、自我保護意識薄弱、冒險逞能等；參與者不懂得團隊協作、不遵守團隊紀律、情緒化、不懂互相幫助等都提高風險事故的發生幾率。

3.5 高危險性體育項目經營活動標準化建設因素分析

構建高危險性體育項目經營標準化體系，主要內容包括：一是，標準體系的設計；二是，經營活動中具體標準的研制；三是，標準建成后的宣傳和實施；四是，標準實施過程中監督機制的完善。建設高危險性體育項目標準化體系是公共體育文化標準化體系建設中重要而特殊的組成部分，高危險性體育項目標準化建設對于提升體育服務安全能力和服務水平具有十分重要的作用。寧波市的高危險性體育項目市場總體上處于起步階段，各項目在服務水平、管理水平、衛生條件、場地標準、安全設施等各方面的條件參差不齊，還有相當一部分項目服務場所為了追風倉促建設，存在著明顯的服務瑕疵和安全隱患，高危險性體育項目標準化建設迫在眉睫[9]。

4 寧波市高危險性體育項目管理體系的建立

4.1 構建高危險性體育項目安全保障體系

4.1.1 確立科學合理的組織管理模式。

4.1.1.1 組織管理結構的建立。在當前體育公共服務體系建設背景下,高危險性體育項目管理體系主要由政府管理體系和社會管理體系兩部分構成，其中括國家體育總局、省體育局項目管理中心、市本級高危險性體育項目管理中心、各縣(市)區體育局下設的管理部門、各級項目協會、俱樂部等。具體結構見圖1。

圖1 寧波市高危險性體育項目組織管理結構

4.1.1.2 組織管理運行機制的建立。科學的組織管理模式是開展高危險性體育項目的基礎。首先，市本級項目管理部門需要有一定的職責和權限,肩負起應有的管理職責。市體育局的高危險性項目管理部門和決策部門需要利用計算機管理信息系統，建立起全市高危險性體育項目信息服務平臺,并將信息服務平臺與各縣(市)區信息服務平臺聯網對接，建立高危險性體育項目信息庫。加強對各縣市區管理中心、市本級項目協會進行管理和業務指導。各基層高危險性體育項目管理部門直接對俱樂部和相關運動網站進行監督管理，指揮該地區組建救援系統，并開展救援行動。利用各種媒體多種途徑宣傳，來提高高危險性體育項目參與者的安全意識，并對項目參與者進行運動技術和急救技能的培訓。發布相關信息，組織賽事策劃(見圖2)。

圖2 寧波市高危險性體育項目組織管理運行機制圖

4.1.2 建立準確完整的信息登記與查詢系統。建立完整的信息登記和查詢系統可以提高組織者、參與者的安全防范意識，并且在風險事故發生時迅速的采取有效措施，為救援行動爭取時間。當前，高危險性體育項目除了少數運動項目開展了出行備案外，絕大多數的項目都屬于盲目行動，行動隊伍無注冊，參與者無備案。以戶外項目為例，只有少數的俱樂部在相應的管理協會有戶外活動出行有備案外,大多民間組織的戶外活動都是自發行動，沒有出行線路設計、活動內容、參與者情況(活動經驗、身體條件狀況、個人及家庭聯系信息)等的存檔備案。這些既無詳細的計劃，無保險保障，也無具體的出行信息登記的活動，一旦出現風險事故，救援組織無跡可尋,妨礙救援工作的有效和及時性。構建完整的信息登記與查詢系統主要從以下幾個方面入手：第一，做好安全和風險防范宣傳,對高危險性體育項目的參與者強制性地進行登記備案。呼吁參與者做好身體檢查,并根據身體情況選擇運動量和難度適宜的運動項目；第二，出臺相關管理辦法，明令要求各社會組織、俱樂部等部門做好會員個人信息的管理，對于沒有信息管理系統或者信息管理混亂的社會組織和俱樂部進行定期清查；第三，強制要求倶樂部及會員在參與高危險性體育項目時做好活動出行信息登記，并對活動出行活動方案進行審核,對出行活動方案進行風險評估。信息登記需要詳細，包括出行路線、活動目的等；第四,規范相關組織網站,引導高危險性體育項目網站負責人在網絡會員注冊時便要求實名注冊,并填寫詳細的個人信息。倡導網站自發性組織的活動利用官方渠道對活動方案進行審核和風險評估,并在信息系統記錄下詳細出行信息。上述工作的前提是，需要政府相關部門建立起完整的網絡平臺，以供高危險性體育項目的愛好者登記活動信息，進行風險評級,也便于出現風險事故時，救援組織及時查詢相關信息，進行快速救援。

4.1.3 建立高危險性體育項目救援機制。

4.1.3.1 成立高危險性體育項目專門性救援組織。成立專門性救援機構，對救援人員進行安全知識和救援技能培訓，配有常規演習，積累救援經驗。救援機構的組建應是主管部門牽頭，社會資源相結合的模式。呼吁和倡導高危險性體育項目的愛好者自發成立救援組織，而政府主管部門則應該適當撥付經費維持救援機構的運營和對救援人員進行培養。救援人員應由專職人員和兼職人員構成。專職救援人員由主管部門設置相應崗位，兼職部分救援人員可以聯合公安、消防部門共同培養，或者從社會上招募有經驗的運動愛好者作為戶外運動救援工作的志愿者。

4.1.3.2 強化并普及安全知識及救援技能培訓。對高危險性體育項目的參與者和救援人員相關安全科學知識和救援技能的培訓是必須的,這不僅是促進高危險性體育項目健康發展的需求,也是保障參與者人身安全的必備條件。對安全知識和救援技能的普及和強化,不僅適用于專門救援人員,更有必要向直接的參與者和愛好者普及和推廣。在風險事故發生時，時間上和地域上最接近風險事故群體的就是高危險性體育項目參與者自身。掌握一定風險事故的自救和互救能力對降低運動風險、保障人身安全具有不可替代的作用。

4.1.3.3 重視救援點的建立，加強救援點的網絡建設。逐漸在全市范圍內開展配套救援點建設，形成全市范圍的救援網絡。這一救援網絡體系由市體育局項目管理部門負責，借助網絡平臺與個縣(市)區主管部門平行式信息和資源交互共享,當風險事故發生時,當地直屬項目管理中心指揮救援點快速反應進行救援行動，在需要的時候可以動員全市范圍的救援力量參與救援。

4.1.4 建立并完善高危險性體育項目保險制度。風險通過管理可以減少卻不能完全消除,或者原來的風險規避后又將可能出現新的風險。高危險性體育項目風險損失的嚴重性較強，若單靠自身力量難以承擔風險損失所致損害。因此,必須要完善風險轉移機制，建立高危險性體育項目的保險制度可以有效的解決這個問題。當前，體育保險種類不多，形式較為單一。主要形式是體育組織、運動隊或運動員(體育運動參與者)個人通過訂立保險合同,將其面臨的財產、人身和責任風險等轉嫁給保險人的一種風險管理技術,是風險轉移的重要手段之一。直至2009年12月底,中體保險經紀公司正式推出國內第一家專注于登山戶外安全問題的“登山戶外安全網”,并與大眾保險公司聯合研發“天涯行”登山戶外專項保險正式對外發布運營[5]。隨后，2012年中國平安保險公司推出關于潛水、滑雪、滑翔傘、攀巖、蹦極等運動項目險種，總體來說保險種類內容和形式都比較單一，有必要進一步豐富和完善保險機制，并且結合地方高危險性體育項目開展情況，采取政府與保險公司合作的模式，開發具有地方特色的高危險性體育項目險種。

4.2 構建高危險性體育項目公共服務體系

4.2.1 建立寧波市的高危險性體育項目指南查詢系統。高危險性體育項目指南查詢系統指：本市高危險性體育項目的愛好者參與活動時供其查詢活動目標區域具體情況的網絡信息系統。查詢的內容可以包括：活動路線、地區氣象、地質環境、風險評級、場地特點等信息。市體育局管理部門應聯合各縣(市)區體育部門，并主動和當地旅游部門合作，對一些戶外運動活動區域預先進行活動線路、地質環境、場地特點等進行勘察并進行風險評級,做好詳細的評估報告，公布在網絡信息查詢系統中，以供相應的參與者查詢之用。組織者和參與者在進行項目活動時,可預先在相應的官網上根據活動的目標區域查詢相關信息，根據這些信息做好活動方案,并通過系統上報活動主管部門，從而降低盲目進行高危險性體育項目的活動風險。

4.2.2 有針對性地建立高危險性體育項目培訓體系。組織者、參與者是高危險性體育項目風險中核心因素，也是最重要的因素。人的身體狀況、心理狀況、技能情況、安全知識、自我保護能力、求生能力相互協作能力等因素在很大程度上影響著高危險性體育項目活動中風險的發生。因此，市體育局主管部門在制定和完善項目標準化建設的同時，要相應地建立并完善各項目相關培訓體系。培訓的對象包括高危險性體育項目的組織者、愛好者和救援人員等。培訓的內容應該包括安全科學知識、野外生存知識、組織協調能力、項目基本技能、運動器材知識、自我保護能力等必備的能力。另外，對高危險性體育項目的從業人員、組織者、指導員引入資格準入制度，進行高要求、高標準的培訓和考核。

4.3 構建符合寧波地方特色的高危險性體育項目市場監管體系

4.3.1 制定和規范寧波市高危險性體育項目行業標準。根據國家體育總局下發的關于高危險性體育項目的《辦法》和《通知》以及浙江省體育局下發的《浙江省體育局關于加強經營高危險性體育項目管理工作的通知》(浙體法產〔2013〕236號)等相關文件要求，制定寧波市的高危險性體育項目行業標準，引導和規范高危險性體育項目向積極健康的方向發展。

4.3.2 建立相關網站的監督管理機制。互聯網的發展促進了高危險性體育項目組織形式的豐富和便捷。戶外運動中的“驢友”是戶外運動愛好者在網站上的統稱，這些“驢友”通過網站論壇公開召集活動,費用AA制或AA基礎上加收一些必要的組織費。這類網站論壇的組織形式，以其特有的靈活性、自由性和免費性倍受戶外運動愛好者青睞。這些網站在行業內的號召力和影響力逐漸增大，必須引起重視。這些民間組織，其實并不具備完善的戶外運動組織功能，其自發組織活動，裝備不成熟、活動內容、路線及安全性均未經過行政審批和法律責任程序,基本處于一種相對無序狀態，給管理和安全保障工作帶來極大困擾。對這些網站必須加強管理,要求各網站負責人對網站注冊者使用實名制,并填寫相關的真實信息。對其組織策劃的活動須經過風險評級和審核后，進行登記，方可進行,否則有關部門將對網站進行關閉。

4.3.3 建立寧波地方的高危險性體育項目資質認證體系。資質認證體系應該包括：項目俱樂部資質認證、項目組織者的資質認證、項目社會體育指導員資質認證、項目參與者的資質認證。同時要配套相關內容的文件，如：《高危險性體育項目俱樂部及相關從業機構資質認證標準》、《高危險性體育項目技術等級標準》、《高危險性社會體育指導員管理辦法》等，并針對從事高危險性體育項目的指導員進行培訓、考核、頒發從業資格證書，并對從業機構、人員、參與者進行規范化管理。

4.3.4 建立高危險性體育項目器材裝備的質監和監察機制。由于高危險性體育項目專業性強、風險事故危害大的特點，因而對其運動裝備也有著相當高的要求，在質量要求上稍有瑕疵就可能關乎生命安全。對市場上泛濫的仿冒產品和低端產品進行堅決打擊，對相關經營單位采購的裝備器械進行檢查，并督促其定期進行安全核查。提高項目參與者對器材購買的安全意識，制定各項高危險性體育項目裝備的標準化手冊，不斷提高器材裝備的安全指數。

[1] 曹康泰,劉鵬.全民健身條例釋義[M].北京:中國法制出版社,2009:15.

[2] 國家體育總局.國家體育總局關于做好經營高危險性體育項目管理工作的通知http://www.sport.gov.cn/n16/n1092/n16879/n17351/4060108.html.

[3] 高俊，肖寧寧，顧信文.高危險性體育管理研究[J].體育文化導刊，2014(4).

[4] 陶宇平.高危險性體育項目開展的制約因素及化解對策[J].成都體育學院學報.2013,39(8):39-42.

[5] 仝春建.國內首個個人登山戶外專項保險正式推出[N].中國保險報,2009-12-30(3).

[6] 姜梅英.中國山地戶外運動風險防范機制研究[D].北京體育大學，2013.

[7] 陶宇平.登山戶外運動風險管理研究[J].四川體育科學,2012(3):5-9.

[8] 張大超,李敏.國外體育風險管理體系的理論研究[J].體育科學,2009,29(7):43-54.

[9] 黃希發,馮連世. 高危險性體育項目經營活動標準化建設研究[J].體育科學,2013,33(10):47.