淺析西部少數民族地區土地流轉背景下農民養老保障問題

○代貞貞 崔 瑛 張 倩

（云南農業大學經濟管理學院 云南 昆明 650201山東理工大學農業工程與食品科學學院 山東 淄博 255049）

一、簡述西部少數民族地區土地制度及農民養老保障的發展歷程

我國農村土地制度自建國以來一共經歷過四次變遷，從均分地到合作社再到人民公社，發展至今到家庭經營，不僅是農民的經濟行為隨著土地制度的變遷而發生變化，土地產權的界定也發生了變化。基于此，西部少數民族地區農村土地制度呈現以下三個發展階段：1949年至1952年土地歸農民所有的均分地；1953年至1977年土地歸集體所有的從合作社到人民公社；1978年至今的家庭承包經營。

與土地變遷制度相適應，西部少數民族地區農村養老保障經歷了以下幾個發展階段：一是在均分地時期，農村養老基本靠傳統的家庭供養方式，對于少數無依無靠或者喪失勞動能力的孤寡老人，國家和集體提供了臨時性的社會救濟；二是在人民公社集體化時期，農村居民的養老基本采取集體供養與家庭養老相結合的方式。亦即在人民公社制度下，廣大農村居民都是公社社員，他們將自己的生產資料交給集體，然后通過參加由生產隊組織的集體生產，獲得包括實物和貨幣的經濟收入；而集體按人口平均分配口糧的原則使老年人基本生活得到保障，并向老年人提供適當的勞動機會，使他們從集體經濟活動中分得一份勞動成果，以解決其養老生活問題。

二、西部少數民族地區土地流轉及農民養老保障的現狀與存在問題

1、土地流轉的現狀及存在問題

我國西部少數民族地區的經濟水平隨著西部大開發戰略的實施以及黨中央對三農問題的高度關注得到了迅速的發展，農業產業結構、農業生產水平、機械化程度都進一步提升，農民不再局限于傳統的土地經營方式，土地流轉逐漸興起。但土地流轉的實施較為復雜，它涉及到政府、農民、中介等許多群體的利益問題，因此存在很多制約因素。對于西部少數民族地區而言土地流轉更是處在一個低水平的狀態，而且不同的地區土地流轉情況也不相同。

課題組抽樣調查的西部少數民族地區7個縣中，發達區域（彭山、建水）、一般區域（黔西、江城、魯甸）和欠發達區域（劍川、貢山）之間，在土地流轉方面存在著一定的差異。見表1。

表1 樣本調查不同地區農戶的土地流轉情況

從表1數據可以看到，經濟越發達的區域，戶均土地越少。各個區域農民對土地的依賴水平都較高，并且受經濟危機的影響，愿意流轉出土地的農戶越來越少，之所以土地轉入水平也有所下降，主要是土地的供給不足，而不是農戶不愿轉入土地。一般情況下，經濟發達的區域，對土地的依賴程度相對低一些，土地轉入畝數所占比重低于一般區域和欠發達區域，土地轉出畝數所占比重高于一般區域和欠發達區域。但在此次調研中，欠發達區域土地轉出畝數所占比重最高，這是因為欠發達區域土地較多，一般流轉出去時也是一大塊地不分割的轉出，因而土地轉出畝數所占比重就高于其他區域。

2、農民養老保障的現狀及存在問題

我國人口老齡化速度加快。我國2010年第六次全國人口普查主要數據顯示：我國目前60歲以上的老年人有1.8億人，占人口總數的13.26%，其中65歲及以上人口為1.2億人，占人口總數的8.87%，同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。有關學者預計：到2050年我國老年人將達到4億人，占總人口的四分之一，中國將面臨前所未有的人口老齡化壓力。農村地區由于青壯年人口大量流入城市，導致農村老齡化高于城鎮近1個百分點，這種倒置的狀況要持續到2040年。

2009年國務院辦公廳發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。在未開展新型農村養老保險之前，我國西部少數民族地區的農民養老方式主要是土地保障和家庭養老，并輔之與特困救助、低保補助、臨時性生活救助等相結合。新型農村養老保險試點工作全面開展后，傳統的家庭養老模式將逐步向社會保障養老方式過渡。

課題組抽樣調查7個村26戶，其中65（含65歲）—80歲老人171人，占75.66%；80歲以上（含80歲）55人，占24.34%。55.76%的老人沒有參加社會養老保險。94.25%的老人養老方式為家庭養老。隨著新型農村合作醫療保險的推廣和宣傳，加入“新農合”的老人明顯增多，7村樣本戶的70.36%的老人加入了“新農合”，見表2。

表2 樣本調查7個村老年人保障情況

此外，在實施新型農村養老保障的過程中還存在很多問題。對于西部少數民族地區的老人來說，土地是他們養老物資的重要來源，因此土地對他們而言具有養老保障功能。在這樣的背景下，只有在農村老人的養老保障問題能夠得到解決的情況下，他們才會愿意將手中的土地流轉出去。對于農村合作醫療保險，由于保障品價格較低，收入水平并未對農民的參保構成障礙，新型農村合作醫療保險的參保率較高。但是，醫療保險服務水平有待提高，疾病保障范圍有待擴大。我國缺乏一種推動養老保障制度長期改革與發展的機制，即缺乏從一個二三十年甚至更長時間段來調整社會養老保障制度及其關鍵參數的機制。因此怎樣擴大“新農保”的覆蓋范圍，提高“新農保”的保障水平，落實失地農民的養老保障問題，加強對最低生活保障制度運行的監督管理力度，確保這部分資金落到真正需要的人的手中，這些問題將成為當前急需解決的主要問題。

三、完善西部少數民族地區土地流轉背景下農民養老保障的對策

在西部少數民族地區土地流轉政策推行的背景下，農民養老保障也日漸呈現出復雜化和多樣性。土地流轉為農民養老保障體系的構建提供了保障，對于怎樣立足我國國情和西部地區發展的實際，周詳系統地構建規范化的養老保障體系，消除西部地區農民養老的后顧之憂，仍然是急需解決的重要問題。因此，要加強土地流轉背景下農民養老保障的創新機制改革，完善相關配套措施，具體建議如下。

1、建立新型農村土地流轉制度

土地流轉改革的方向是確保農民的土地財產權。土地流轉改革要有程序上的公正，要健全法規。在流轉的交易環節上我們不能搞強制，一定要尊重農民自身的意愿，政府有義務給農民提供相關信息，讓農民根據更充分的信息對自己的土地有一個確切的評價。首先，要建立土地管理服務中心，規范統一的土地流轉市場。引導農民在資源有償的原則下使農村土地經營權有序流轉，鼓勵發展多種形式的適度規模經營。健全鄉村服務網絡設施，強化價格評估、合同簽訂、政策咨詢以及信息溝通等流轉服務。其次，推進農民承包地在不改變承包用途和土地所有性質的前提下采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等多種形式的流轉。此外可以放寬土地的用途范圍，提高農戶集約經營水平。甚至可以放寬宅基地流轉、使用、繼承上的限制，因抵押、出租、轉讓地上建筑物而導致村民住宅用地使用權轉移的，住宅用地隨之流轉。

2、加強對農民養老保障的立法與監督

農民養老保障關系到老人的切實利益，對農民養老保障的立法規定為農民養老提供了保障。首先，立法要切合農民實際，對農村養老保險的內容、性質、機構及法律責任等給予具體規定。對不同層級的政府應該分擔的責任以及養老基金的籌集、運營、監管等都要落實到位。其次，把農民養老保障作為政府目標考核范圍之一，按照黨中央倡導的“黨政主導、社會參與、全民關懷”老齡工作方針，把解決西部農村養老保障問題納入新農村建設的總體規劃中，建立考核獎懲機制，從制度上確保獎懲機制落實到位。

3、健全西部少數民族地區最低生活保障制度

我國西部少數民族地區交通不便，生態環境脆弱，自然環境也相當惡劣，自然災害嚴重，一到旱季常常顆粒無收，農民抵抗風險的能力薄弱。鑒于此，為了保證社會低收入群體的基本生活，要完善農村最低生活保障制度。《城市居民最低生活保障條例》已經實施并卓有成效，因此要結合西部少數民族地區的實際情況，出臺《最低生活保障法》，按照保基本、廣覆蓋、可持續、定型化、規范化、法制化的原則使低保制度能夠有章可循、有法可依。政府在資金分配上，應該更多地向西部少數民族地區傾斜。結合西部地區的實際情況進行改革機制創新，建立農村低保與其他社會救助、開發性扶貧等配套措施銜接的長效機制；建立健全低保對象動態管理機制從而對農村低保資金進行管理和監督。

4、關注西部少數民族地區農村特殊群體養老保障問題

2013年國務院對外發布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》。國家發展改革委、民政部在會上介紹了加快養老服務業發展的有關政策和情況。我國將逐步試點開展老年人住房反向抵押養老保險，以房養老，即“住房反向抵押貸款”。據孟曉蘇透露，“住房反向抵押養老保險”首先要面臨的是無子女老人和失獨老人。現在多了一個“以房養老”的思路，未來把它變成產品，可以使老人多一種養老途徑。雖然之前的以房養老試點沒有取得很大進展，但是對于農村的有住房，無配偶，無子女，沒人照顧，年紀超過60周歲，喪失勞動能力的孤寡老人，無疑是未來孤寡老人養老的一個方向，是一種可資借鑒的補充養老模式。

[1]劉佳、吳迪：中國西部地區土地流轉的制度約束及管理模式創新研究——以甘肅、貴州兩省為例[J].現代商業，2009（10）.

[2]韓芳：農村土地養老保障功能研究[M].知識產權出版社，2010.

[3]劉振杰：新型農村社會養老保險創新研究[J].四川行政學院學報，2011（2）.

[4]耿永志：農村社會保障與農地制度的關系研究[D].河北農業大學，2010（6）.

[5]陳厚義：中國社會養老保障制度改革機制研究[J].云南財經大學學報，2010（6）.