重典保衛“舌尖上安全”

羅燕

在經歷了一年多的修訂工作之后，7月2日，《食品安全法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）全文在中國人大網公布，并向社會征集意見。

這是食品安全法啟動修訂以來的第二次公開征求意見。相對于《食品安全法（修改草案送審稿）》（簡稱《送審稿》），《修訂草案》對不少條文進行了改動。整部法律條目由原來的104條增加到134條（送審稿），再增至159條（修訂草案）。

沒有最嚴只有更嚴

“在這次修訂中法律責任得到強化。”中國法學會食品安全法治研究中心副主任王偉國說。

《送審稿》中“法律責任”一章共有22個法律條文，而《修訂草案》中共有31個條文，并分為三節，對“生產經營者的責任”、“地方人民政府和有關部門的責任”和“其他機構和人員的責任”作了詳細規定。

在“建立最嚴格的食品安全監管制度”這樣的行政要求及民眾呼聲中，“最嚴”成為此次修法的主導。

對違法行為的處罰額度在《送審稿》中已經有較大提高，而在《修訂草案》中有些罰額進一步加大了。

比如，對非法添加等危害食品安全的行為，貨值金額不足1萬元的，按原法是處以2000元以上5萬元以下罰款，在《送審稿》中提高為處以5萬元以上15萬元以下罰款，在《修訂草案》中直接為處15萬元罰款。貨值金額1萬元以上的，原法是處以貨值金額5倍以上10倍以下罰款，《送審稿》、《修訂草案》提高為處以貨值金額15倍以上30倍以下罰款。

這意味著，今后生產地溝油等行為可能至少被罰15萬元。

“食品安全是生產出來的，也是管出來的。政府的他律和企業的自律要很好地結合起來。”修法專家組成員、南開大學法學院教授宋華琳說。

這次修法明確了食品生產經營者是食品安全第一責任人。食品安全監管由重結果轉向重過程，企業的管理在食品安全中起到重要作用。《修訂草案》在食品生產環節，增設了投料、半成品及成品檢驗等事項的控制要求。在食品流通環節，增加了網絡食品交易的相關要求。明確提出了完善食品追溯制度。

政府官員與食品檢驗、認證機構如果失職瀆職或弄虛作假也將面臨嚴厲的追責。《修訂草案》增設地方政府主要負責人應當引咎辭職的情形，對有瞞報、謊報重大食品安全事故等行為的，直接給予開除處分。

“社會共治強調監管結構。這實際上是誰來監管監管者的問題，非常重要。”宋華琳向《民生周刊》記者強調。但他擔心，這次修訂，在處罰及問責方面都規定得那么嚴，將來能不能執行是個問題，“監管部門可能會下不了手。”

而北京文薪律師事務所律師燕薪認為，更嚴厲的處罰以及首負責任制度的提出，可能會增加民眾維權的積極性。一直以來，正因為違法成本低，而維權成本高，很少有人因為食品安全問題走上訴訟途徑。但他也希望，在民眾維權方面，能有更多的支持，讓維權更容易。

食用農產品管理“老問題”

經過簡單包裝然后銷售的西紅柿算農產品、食用農產品還是食品？在超市購買蔬菜，吃出問題按哪個法律賠償？這些問題一直困擾著律師們。

在燕薪此前代理過的類似案件中，一般都是優先按照《農產品質量安全法》辦理，只是相對于《食品安全法》規定的十倍賠償，《農產品質量安全法》在賠償方面并沒有明確規定，很難讓消費者滿意。

他希望《食品安全法》修訂之后，在保護消費者權益方面，可以優先適用《食品安全法》。但在《修訂草案》中，他并沒有看到相關內容。

“《食品安全法》與《農產品質量安全法》的銜接適用一直是個問題。”《食品安全法》主要起草人、原全國人大常委會法工委行政法室主任李援告訴《民生周刊》記者，“現在很多人都已經意識到這個問題了，希望這次修法能夠解決。”

在十二屆全國人大常委會第九次會議分組審議《修訂草案》時，洪毅委員提出，現行食品安全法沒有把食品安全的源頭環節納入，可能會出現問題。

在王偉國看來，目前對食用農產品的界定過于簡單，會帶來執法和司法中的認定困難，而且還存在一些法律適用的空白。

按照《修訂草案》規定，除制定農產品質量安全標準和公布農產品安全信息外，其他情況一律適用《農產品質量安全法》。

“這就意味著，如果針對某一問題，《農產品質量安全法》沒有規定，即使《食品安全法》有規定，也不能適用。比如食品召回、懲罰性賠償責任、食品廣告的管理與連帶責任、集中交易市場開辦者的連帶責任等制度，在《農產品質量安全法》均無規定，那么這些制度就無法適用于食用農產品。”王偉國分析。

他認為最理想的狀態是將食用農產品納入《食品安全法》管理，這樣才能真正實現從田間到餐桌的全過程監管。

但也有專家認為這種方式目前還不現實，要改變還需要更多的頂層設計。“只能說分段管理在所難免，關鍵在于加強監管協調。”宋華琳說。

如何協調將是農業部、食藥總局等監管部門要解決的問題，也是這次修法中的難題。

王偉國在參與《食品安全法》的執行情況評估時發現，農業部門的檢驗數據，抽檢評估情況等信息都不能共享，只能到出了問題，倒逼著去尋找源頭。

“由兩個部門管不是不可以，關鍵是兩個部門信息要能共享，要有統一的信息平臺。”王偉國說。

《修訂草案》中新增了“國務院衛生行政、農業行政部門應當及時相互通報食品安全風險評估結果和食用農產品質量安全風險評估結果等相關信息。”王偉國認為這是個進步，但還可以更進一步，通報不如即時共享。

而一位長期從事食品安全研究的專家認為，《農產品質量安全法》也應該盡快啟動修訂，讓兩部法律在相關條款上更加協調一致。

風險交流待加強

這次《修訂草案》相對于《送審稿》最顯眼的改動莫過于風險交流部分，第二章標題“食品安全風險監測、評估和交流”去掉了“交流”二字。這也是修訂中唯一一處章標題改動。endprint

據修法專家組成員、中央財經大學法學院教授高秦偉透露，由于中國食品安全的風險交流還比較弱，所以修法時想放在比較突出的位置。

而且近年中國食品安全問題頻發，公眾信任危機嚴重，連科學家的話也經常遭到“拍磚”，風險交流顯得尤為重要。

高秦偉表示會就此提出意見，但改回去的難度比較大。“它只有一個條款，放在章名里感覺分布不太均勻。要再寫幾條呢，條件也不太成熟，因為現在風險交流框架沒有完全形成。”

他在5月份曾組織一次關于風險交流的法律要求的研討會，“關于風險交流的更具體內容，寫到部門規章里比較合適，現在需要一份風險交流的指導辦法。”

在王偉國看來，《送審稿》中風險交流的具體內容的規定已經遠弱于監測和評估，而《修訂草案》對風險交流的規定進一步削弱了：從標題里去掉，將術語解釋去掉，只留下一個條款。“至少把建立風險交流制度這句話留下來。這樣以后開展相關工作法律依據會更大。這么調整后，減少了一半以上的效力。”

在兩稿修訂說明中，對風險交流處理也不一樣。《送審稿》將加強食品安全風險交流作為完善社會共治第一條。《修訂草案》“實行社會共治”的說明中只包括：規定食品安全有獎舉報制度、規范食品安全信息發布、增設食品安全責任保險制度。

“這說明對于社會共治，在目前的進程中，立法者沒有達成共識。”王偉國認為，經過風險交流，才能形成共識，而共識是共治的基礎。

高秦偉發現，有些人還是將風險交流理解成單向的政府宣傳，而不是一種互動的信息交換和共享，不是通過交換而達到共識。“可能還是需要一個過程。”

據他描述，在風險交流中，各個利益相關方，政府、企業、行業協會、消費者等廣泛交流。而交流的方式也是多元的，既有單項宣傳，也有非正式交流等。

“修法是各種力量博弈的過程，也是達成共識的最好的機會。”王偉國說。

（實習生劉旻昊對本文亦有貢獻。）

專家意見

姓名：肖平輝

職務：聯合國開發計劃署/中國國際扶貧中心項目官員

建議：將“消費者協會”替換為“消費者組織”。

理由：雖是兩個字的改動，卻意義深刻。如果是消費者協會，則將消費者的聲音表達僅限于登記注冊的半官方組織，一些有行業擔當和影響力但不以協會形式存在的消費者組織則被排除在外。

姓名：趙鵬

職務：中國政法大學副教授

建議：第三條增加第二款：“對于是否具有危害存在科學爭論的物質，應當優先考慮公眾健康，采取預防措施。”

理由：《草案》第三條意圖引入發達國家廣泛流行的風險預防原則。但是，對這一原則的內涵卻并無表述，導致這一原則缺乏實效性。從國外對預防原則的規定來看，都強調對一些是否可能引發危害存在科學爭論的物質，例如轉基因生物產品，應當出于謹慎考慮，采取預防措施，不得以證據不足為由，放棄干預。

姓名：曾文革

職務：重慶大學法學院教授

建議：加強立法語言完善方面的工作。

理由：法律修訂草案還存在以下比較明顯的問題：一是法律條文表述口語化現象突出；二是部分法律條文冗長，缺乏精煉性；三是部分條文間的邏輯關系欠妥，需要進一步理順。

（根據中國法學會食品安全法治研究中心提供的資料整理。）endprint