揭開檔案塵封的并縣復縣面紗資鑒促進經濟騰飛的縣制改革

呂新民

縣，是中國行政區劃和政府管理體制中的基本單元。“縣制”淵源于周，雛形于春秋，確立于秦。在兩千多年的世事滄桑、王朝更迭、治亂循環諸多復雜的歷史環境下，地方制度雖屢經變化，但“縣制”基本保持了穩定，長期擔負著基層政權的職能，歷行不廢，可見縣制是不二選擇的適應中國國情的最佳運行機制，在維系中國社會的穩定和促進各個歷史時期經濟、文化等的發展與繁榮方面起著不可替代的重要作用。目前，在我國施行的中央政府—省—地級市—縣（區）——鄉（鎮）的五級政府運行體制中，縣級政府仍然是基層政權中最重要的一環。但隨著經濟體制改革的不斷深入，市場經濟體制的建立與完善、政府職能的轉變、生產力水平的提高、現代交通和通訊技術的發展、城市化的推進，現行的行政區劃對經濟社會發展的種種弊端亦日益暴露出來：管理層級過多，政令不暢，政策往往被“截留”，基層自主權難以得到落實，特別是市管縣體制下，形成“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”的局面，加劇了縣市矛盾，不利于調動縣、基層政府的積極性、主動性和創造性，削弱了縣域經濟發展的能力，阻滯了城鄉一體化建設長遠目標的實現；管理成本高，官僚機構臃腫，管理效率低下，不利于政府職能由“管理型”向“服務型”的轉變，不利于“小政府，大社會”目標的實現；地方財政陷入困境，影響基層政權的正常運轉，出現治理危機，而“吃飯財政”的窘竟，又進一步加重了農民的負擔，造成部分地區干群矛盾尖銳，損害了黨和政府與人民群眾的關系；行政性壁壘的廣泛存在，對區域經濟橫向聯系產生剛性約束，不利于跨區域資源的優化配置，不利于區域經濟一體化的實現，與市場經濟體制改革的目標相違背。為革除弊端，使行政區化的設置更有利于正在進行的全面建設小康社會的需要，促進人與自然、社會和經濟的全面可持續和諧發展，2009年2月1日，中共中央、國務院在《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》的“中央一號文件”中提出了推進省管縣制改革的意見。推進省管縣制改革，就必然涉及行政區化的變更和相應行政區域政府機構的設置等一系列問題。行政區化設置是否合理，不僅是事關國家政治、經濟、社會發展全局的重大戰略問題，也是事關社會穩定、行政管理效能、資源科學配置、生產力合理布局、經濟社會健康發展的重大現實問題，因此行政區化的變更和縣制改革必須慎之又慎。新中國成立后，在探索社會主義建設道路的人民公社化時期，河北省曾于1958年至1962年進行了大規模的縣制改革，回顧那段歷史，總結經驗教訓，以史為鑒，對當前正在著力推進的縣制改革將大有裨益。

一、一大二公，強拉郎配撤縣并縣

五十多年前，在“大躍進”和“人民公社化”背景下發生在河北的那場轟轟烈烈的撤縣并縣和復縣運動，是為適應當時認為社會制度上能夠很快實現向共產主義的“窮過渡”、經濟建設上能夠以大躍進式的發展在短時間里實現“趕英超美”的大好形勢而進行的一次大規模的縣級行政區化調整，是社會主義建設上極“左”指導思想的產物，是大刮以“一大二公”為主要內容的“共產風”的必然結果。“一大二公”是“窮過渡”，即以經濟上由集體所有制向全民所有制過渡，生產關系和社會制度上由社會主義向共產主義過渡為主要特征。1958年4月下旬，毛澤東在同劉少奇談到幾十年后我國的情景時，曾有這樣的設想。毛澤東說：那時我國的鄉村中將是許多共產主義的公社，若干鄉村公社圍繞著城市，又成為更大的共產主義公社。我們的教育方針和其他文教事業，也將朝著這個目標去發展。1958年8月17日至30日，中共中央政治局擴大會議在北戴河召開。會議上，關于人民公社，毛澤東說：“人民公社，一曰大二曰公。人多，地大，生產規模大，各種事業大。政社是合一的。我們現在搞社會主義，也有共產主義的萌芽。學校、工廠、街道都可以搞人民公社”。他說：“人民公社的特點是兩個，一為大，二為公，叫大公社。人多，幾千戶，一萬戶，幾萬戶；地大，地大物博，綜合經營，工農商學兵，農林牧副漁。這些就是大。大，這個東西可了不起，人多勢眾，辦不到的事情就可以辦到。公，就是比合作社更要社會主義，把資本主義的殘余，比如自留地、自養牲口可以逐步取消”。8月29日，中共中央政治局北戴河會議通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》。決議指出“人民公社將是建成社會主義和逐步向共產主義過渡的最好的組織形式，它將發展成為未來共產主義的基層單位”。“共產主義在我國的實現，已經不是什么遙遠將來的事情了，我們應該積極地運用人民公社的形式，摸索出一條過渡到共產主義的具體途徑”。 這樣，“一大二公”就成了衡量一個社會基礎組織是否具有先進的生產關系和先進的社會制度的重要標志，即愈“大”愈“公”，就由集體所有制向全民所有制過渡的愈快，就由社會主義向共產主義的社會制度過渡的愈快。在這里，“大”的實質其實就是指人民公社的組織規模越大，就愈更具有共產主義的性質。“公”的實質就是實行供給制、拒絕按勞分配、否認等價交換和推行絕對的平均主義。1958年3月成都會議期間，中共中央通過并發出了《關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》后，各地農村開始了小社并大社的工作，很快出現了一些千戶以上的大社。在由初級社到高級社，再由高級社到聯隊、聯社，最后到大社的過程中，我們的各級領導積累了豐富的成功實踐的經驗，也形成了一定的思維模式和領導方法，因此不可避免地將這一經驗運用于人民公社化的過程中。于是，在人民公社化運動的高潮中，很快就使全國90%以上的農戶加入了人民公社。在河北，1958年8月4日至5日，毛澤東視察徐水縣和安國縣。毛澤東在聽取了有關并縣、并社、鄉社合一問題的匯報后指出：“并的是不是少一點。要并大一點，并到幾十萬人的大縣，頭少了好領導。”當他聽到定縣縣委第一書記回答他們縣有60多萬人時又說：“好，就是這樣的大縣好。”對于并社中搞一鄉一社，他提出“是不是搞萬人公社。在平原地區萬、八千人搞成一個社不要緊，社里工、農、兵、學、商都有，不只是農業。”8月14日至15日，中共河北省委召開書記處會議，研究討論河北省委農村工作部《關于并社問題的意見（初稿）》和中共河北省委《關于合作社規劃草案》，認為“大躍進”開展以來，現有的農業社的組織規模已經不適應這種新的形勢，生產力的大發展迫切要求相應地調整生產關系，解決這個新的矛盾，就是把現在的小社合并為大社。大社的規模，就全省來說，平原地區1萬戶左右，山區5000戶左右為宜，每社平均四五個鄉，8400戶左右，3.7萬人左右。在隨后的并社過程中，河北各地合作社的規模不斷擴大，一鄉一社或幾鄉一社，還于1958年9月15日出現了以縣為單位的人民公社或縣聯社，即當時作為共產主義試點的縣級規模的“徐水縣人民公社”。在上述背景下，在“大躍進”和極“左”思想泛濫的情況下，由于人民公社規模的不斷擴大，已使縣行政區劃的規模顯得過小，因而客觀上也提出了相應調整的要求。為追求更“大”更“公”，為建立更大規模的縣級人民公社做準備和更快地實現向共產主義的窮過渡，河北省開展了轟轟烈烈的大規模撤縣、并縣運動。1958年11月29日，為適應“大躍進”和人民公社化后的新情況，經河北省人民委員會第二次會議討論通過，并報國務院批準，決定對全省縣的建制進行全面裁并，擴大縣的行政區域。12月20日，國務院全體會議第83次會議正式通過了《國務院關于行政區劃變更的決定》（議字92號）。而實際的撤并縣工作則開始于1958年6月2日撤銷完縣將其并入滿城縣，終結于1959年2月16日撤銷崇禮縣將其并入張家口市。 1958年，河北全省所轄152縣，除將順義、延慶、平谷、通縣、房山、良鄉、密云、懷柔、大興9縣劃歸北京市外，其余143縣被合并為58個縣。

二、調整經濟，棒打鴛鴦恢復舊縣

隨著“左”傾錯誤的泛濫，“大躍進”和“人民公社化運動”越來越暴露出一系列問題。市場首先緊張起來，饑餓接踵而至，經濟比例嚴重失調，特別是人民公社“一大二公”的體制，造成平均主義、大鍋飯盛行，嚴重挫傷了農民的生產積極性，在加上1959年以來連續發生的特大自然災害，也極大地影響了農業生產的發展，導致了國民經濟的嚴重困難。為擺脫困境，中共中央對“左”的錯誤進行了若干糾正，特別是對社會主義建設中“一大二公”的“左”的政策進行了糾正。1959年 2月 至3月，中共中央政治局擴大會議在鄭州召開，會議提出了整頓和建設人民公社的方針，其中“統一領導，隊為基礎；分級管理，權力下放；三級核算，各計盈虧”的政策，是對過去“一大”錯誤的糾正，它否認人民公社的規模越大越好，權力越集中越好；“適當積累，合理調劑；物資勞力，等價交換；按勞分配，承認差別”的政策，是對“二公”的錯誤的糾正，反對分配上的“大鍋飯”和平均主義。據此，中共河北省委全會通過了《關于全面整頓農村人民公社的決議》，對人民公社的體制進行了調整，改公社一級所有制為公社、生產大隊、生產隊三級所有制，以生產大隊為基本核算單位。對分配上的供給制進行調整，規定年均收入在80元以上的隊，實行口糧供給制，收入50元到80元的隊，供給部分占社員分配總額的10%，50元以下的隊全部按勞分配。調整公共食堂制，貫徹“積極辦好，自愿參加”的方針，約有80%以上的農戶退出公共食堂。1960年11月3日，中共中央發出《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示》和《關于貫徹執行〈緊急指示〉的指示》，再次強調了對“一大二公”錯誤的糾正。12月18日，中共河北省委發布《關于處理“一平二調”問題的若干具體辦法（草案）》，對平調的耕地、勞力、農具等的處理辦法作了詳細規定。1961年1月，中共八屆九中全會正式通過了“調整、鞏固、充實、提高”的國民經濟調整的八字方針，標志著國民經濟由全面“大躍進”轉向全面大調整。3月，中共中央廣州會議，進一步加大了糾正了人民公社化以來“一大二公”極“左”錯誤的力度，討論制訂了《農村人民公社工作條例（草案）》，對糾正社隊規模偏大、公社對下級管得太多太死等問題的解決作了較為系統的規定。為傳達貫徹中央廣州會議精神，1961年4月5日至15日，中共河北省委召開三級干部會議，制定了《河北省農村人民公社工作補充條例（草案）》。7月，中共河北省委正式下發的《河北省農村人民公社工作補充條例（草案修改稿）》明確規定：調整農村人民公社各級組織的規模，適當劃小；生產大隊必須把勞動力、土地、耕畜和農具固定給生產隊使用，不在變動；生產大隊必須對生產隊認真實行包產、包工、包成本和超產獎勵的“三包一獎”制；生產隊必須實行評工記分；取消供給制，實行按勞分配，多勞多得；農村公共食堂一般不辦。1962年9月，中共八屆十中全會通過并頒布了《農村人民公社工作條例（修正草案）》。據此，河北省對人民公社的體制實施了進一步調整，劃小了公社規模，要求人民公社的規模一般地區應該相當于原來的大鄉，有的也可以相當于原來的小鄉；取消了公共食堂和供給制。

“一大二公”是極“左”思想泛濫的結果，河北的撤縣、并縣運動也是這種思想指導下在實踐上具體實現“一大二公”的產物。社隊規模過大，不便于領導和管理，不便于開展生產。同理，縣的規模過大，也存在同樣的問題。在人民公社的規模和生產隊的規模被適當劃小的情況下，過去那種為準備建立更“大”的縣級規模的人民公社以迎合向共產主義“窮過渡”的“大的縣級建制”，顯然已經不能再適應新的政治和經濟環境的要求。這樣，為了擺脫嚴重的經濟困難，為了適應大辦農業，大辦糧食，統籌規劃和全面安排區域經濟，便于農林牧副漁各業的協調綜合發展的需要；為了便于合理用水、防汛抗旱、解決水利糾紛，有利于水利事業發展和統一管理的需要；為了適應在一定的地理、人口密度、交通等條件下，便于物資集散、交流、繁榮經濟，便利于群眾生產生活和調動農民生產積極性的需要；為了照顧民族團結和群眾風俗習慣、歷史聯系、文化生活聯系，便利于少數民族地區政治經濟文化事業發展的需要；為了加強管理和領導，便利于領導深入基層密切聯系群眾、及時掌握和了解群眾的生產生活情況，及時發現和解決問題，減少干部請示、開會到縣因路途遠過多耽誤工時的需要；為了更好地貫徹黨的方針政策，徹底糾正伴隨“一大二公”思想而產生的撤并縣的錯誤、重新劃小現有縣的建制和恢復原有的縣級建制就成了歷史的必然。到1962年，河北全省共轄10個專區、1個地級市、10個縣級市、141個縣、40個市轄區。

三、以史為鑒，謀劃和諧縣制改革

2008年12月18日，胡錦濤在紀念黨的十一屆三中全會召開30周年大會的講話中，曾用最通俗、最家常化的表達方式，用一句“不折騰”，深刻總結了改革開放30年的歷史經驗。在我國社會主義建設的歷史進程中，曾有過許多的“折騰”。1958年到1962年發生在河北的大規模撤并縣、復縣運動，時間最短的灤縣從1958年11月21 日實際撤銷建制，僅214天后就予以恢復，其時間不足1年；時間最長的高邑縣，從1958年5月28日實際撤銷建制，到1962年1月1日恢復建制，其間也只有1312天，時間僅3年半不到；大多數縣的建制的撤銷再到恢復，其間也就是2年半左右的時間。如此匆匆撤并，又如此匆匆恢復，不能不說是一次大“折騰”，“折騰”給全省人民正在奮力開展的抗渡三年特大自然災害的斗爭帶來消極的后果：一是使得政心不穩，分散了各級領導對抗災救災的注意力，消弱了組織的戰斗力，造成實際上對救災的忽視。二是使得民心不穩，發生大量的上訪和信訪情況，不利于農村治安的穩定和團結。三是使得工農業生產和人民群眾的生活受到不利影響，妨礙了廣大人民群眾生產抗災救災的開展，消弱了集體抗渡特大自然災害的戰斗力。四是采用“大呼隆”“一刀切”的方式，在沒有經過認真試點取得經驗的情況下，就匆匆進行大規模的撤并縣工作，在發現決策失誤后又匆匆恢復，草率的決策過程，違背了我們黨一貫提倡的注重調查研究和實事求是的優良作風，造成了大量的人財物力的浪費，加重了經濟困難。

歷史的經驗值得注意。中央提出推進省管縣制改革，是適應二十一世紀全面建設小康社會、開展新農村建設和實現“中國夢”的現實需要和戰略抉擇。推進縣制改革，必須把有利于維護國家的團結統一放在第一位，兩千年歷史的演進中歷代王朝通過行政區劃的設置維護國家統一和社會穩定的有效措施，即使是在當今世界政治經濟日益一體化的形勢下，也不能由于經濟發展的需要而盲目地一概否定，因為歷史上行政區劃設置的考量，正是維系中華民族統一并不斷發展的一個重要因素。推進縣制改革，必然涉及行政區劃的調整。進行行政區化調整，除綜合考慮歷史傳統、文化背景、地理條件、經濟聯系、民族分布、人口密度等因素外，還必須始終堅持我黨一切從實際出發，深入開展調查研究，把馬列主義與中國革命具體實踐相結合的優良傳統和作風。在這一過程中，我們必須注重借鑒歷史的經驗，善于從中吸取教訓，決不能重蹈歷史的覆轍。在保持相對穩定的前提下，采取先充分論證，后試點，再普遍推開的積極穩妥的方法，有計劃有步驟地逐步通過省縣直轄、創新市制、減少行政管理層次等一系列措施，最終推動縣制改革的順利開展。