新型城鎮化的道路選擇

魏亞男

［摘要］我國城鎮化發展方向由單純速度趨向向速度與質量并重轉變，在這一過程中，也就是新型城鎮化的發展中要以推進人的城鎮化為中心任務，促進城鄉一體化的發展。本文認為新型城鎮化道路的方向就是包容性城鎮化，建設包容性城鎮和包容性制度應該是當前和今后一段時期我國城鎮化的發展重點。

［關鍵詞］新型城鎮化；包容性城鎮；包容性制度

［中圖分類號］Ｆ２９９．２［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００５５－０４新中國成立以來，工業化是推動我國經濟持續高速增長的第一大動力，城鎮化是在工業化的帶動下發展起來的，但是未來的一段時期內，我國經濟發展的第一大動力將轉變為城鎮化，也就是說城鎮化將成為擴大內需、拉動我國經濟發展的主導力量，并成為帶動工業化發展的主要動力。當前的城鎮化應該走新型城鎮化道路，即包容性城鎮化。“包容性增長”是指，“在可持續發展中實現經濟社會協調發展”，并強調，“應該堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經濟發展、分享經濟發展成果方面的障礙”。［１］在這一思想的指導下，發展將更加科學、全面和可持續性。新型城鎮化的發展也應借用包容性增長這一理念，實現包容性城鎮化。

一、我國城鎮化存在的問題

城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，農村土地向城鎮集聚，傳統農業向第二、三產業轉變并不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加、規模擴大的一種歷史過程。它主要表現為隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力從事職業向城鎮二、三產業的轉移。城鎮化的過程也是各個國家在實現工業化、現代化過程中所經歷社會變遷的一種反映。［２］從這個定義中我們可以看出，城鎮化的過程離不開農村的發展，農村在整個城鎮化進程中扮演著重要的角色。所以在今后的城鎮化道路中必須將農村納入到城鎮化政策統籌的范圍內，促進城鄉一體化的發展。

我國城鎮化所需要的土地和資金多是來自于對農村和農民的剝奪。很多國家在城鎮化過程中都經歷過這一時期。也就是說在城鎮化的初期或者說起步階段，農民將自己擁有的土地或者土地使用權與政府或企業進行交換，交換的規則或者補償標準由政府制定。雖然在各個國家、各個時期的標準都不盡相同，但是總體上看，這些交易規則或補償標準都是有利于政府和企業而不利于農民。所以，農民成為城鎮化起步階段的被剝奪者。失地農民進城之后如何實現就業這又是一個問題，如果政府對這一群體的培訓和就業方面不提供有效的幫助，或幫助不到位，就會使這群人淪落到社會的最底層，并通過無奈的聚集形成大量的貧民窟。根據亞行等國際組織的資料，２０１０年，全球大約８．３億人居住在城鎮的貧民窟，約占城鎮人口的２３％，其中５．１億人在亞太地區。［３］

我國的城鎮化過程中由于強政府的存在，一直在避免出現上述問題。總體來說，我國的城鎮化中大部分失地農民進城之后的生活就業等問題基本得到了解決，但是情況也不容太樂觀。這是因為我國存在一個特殊的群體，也就是“農民工”群體。這一群體的人數大概在２億左右。他們沒有失去土地，但是離開了土地；他們長期在城鎮居住和就業，但是沒有城鎮戶口。在統計城鎮化率的時候他們被列入城鎮常住人口，但是不屬于戶籍人口，難以享受城鎮的教育醫療等公共服務。這種戶籍人口與常住人口之間的矛盾，導致城鎮化畸形發展。大量的常住人口創造的財富往往更多的是由戶籍人口去享受，造成很多問題。一是大量的常住人口居住條件較差，往往居住在房租較低的城鄉結合部或者城中村，社會貧富差距更加明顯。二是相當數量的農民工由于沒有城鎮戶口，無法享受城鎮戶籍人口能夠享有的子女教育、醫療、社會保障等權利，使得他們沒有歸屬感，造成較大的心理落差。三是城鎮化中大量的人口涌入大中城市，使得大中城市負擔沉重，大城市的城市病問題日益嚴重，而小城鎮的發展相對落后，由于人口及各種資源的投入不足，使得大中城市與小城鎮之間發展不平衡，城鎮體系不完善。四是土地的利用效率較差。農民工由于在城市中住房沒有保障，使得他們難以放棄農村的土地和住房，這樣他們在城市中居住條件較差，而農村的土地和住房又被閑置，造成資源浪費，土地和住房利用效率較低。

世界銀行預測，到２０２０年，中國市區人口超過１００萬的大城市數量將突破８０個。而據中科院的報告顯示，由于戶籍制度的制約，我國的城鎮化更多的是表現為一種“偽城鎮化”。也就是說雖然大量的農業人口流入城市，在統計中被計算為城市人口，但是這些人大多數沒有與城鎮戶籍人口享有同等的公共服務，其收入水平和消費水平均較低，與真正的城市戶籍人口不可同日而語。橫亙在“偽城鎮化”面前的，無疑是真實的壁壘——戶籍壁壘，更是依附于此、由此衍生的各種社會福利、公共服務的巨大壁壘。比如，教育公共服務的壁壘——農民工子弟在城市入學往往要交納高額的“借讀費”，因被視為“高考移民”而無法在當地參加高考。再如，住房公共服務的壁壘——城市政府提供的各種保障性住房，如經適房、廉租房等，非本地戶籍的外來農民工往往無緣參與分享。最后，還有社保服務的壁壘——各類社會保險通過轉續銜接真正融入城市的不易。遼寧省城鎮化速度很快，至２０１２年底城鎮化率已經達到了６５．６５％，比全國平均水平高出１５個百分點左右。但是我們應該看到，在城鎮化率虛高的背后同樣存在這些真實的壁壘，因此，我們的城鎮化也存在較大比例的“偽城鎮化”，這是我們在建設新型城鎮化道路上必須要解決的問題。

二、新型城鎮化的道路選擇

今后一段時期我國在推進新型城鎮化方面要做到“積極穩妥推進城鎮化，合理調節各類城市人口規模，提高中小城市對人口的吸引能力，始終節約用地，保護生態環境；城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰，要推進城鄉一體化發展。”［４］可以看出，新型城鎮化的核心不再只著眼于城市規模的擴張，而是著眼于農民、農村的發展，不再以犧牲農村和農業利益、生態環境為代價，而是將農村發展納入城鎮化范疇，實現城鄉基礎設施一體化，公共服務均等化，促進經濟社會協調發展，實現共同富裕。

國家行政學院張占斌教授認為，新型城鎮化道路的內涵和特征包括四個方面的內容：第一是工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”協調互動；第二是人口、經濟、資源和環境相協調；第三是構建與區域經濟發展和產業布局緊密銜接的城市格局，以城市群為主體形態、大、中、小城市與小城鎮協調發展；第四是實現人的全面發展。［５］從上面論述，我們可以將新型城鎮化的基本特征概括為城鄉統籌發展、城鄉一體化發展、產城互動發展、集約模式、生態宜居、和諧發展、大中小城市和小城鎮協調發展并形成合理的城鎮體系，也就是“包容性”城鎮化。“包”是指范圍的擴大，“容”是指利益的兼顧。包容性發展就是在我國經濟社會的發展過程中容納更多的人，讓更多的人參與到發展的進程中，享受到發展的成果。所謂包容性城鎮化就是要在城鎮化過程中實現包容性發展，促進人口城鎮化，去偽存真，讓更多的人真正享受到城鎮化帶來的好處與福利。２０１４年３月發布的《國家新型城鎮化規劃（２０１４－２０２０年）》，提出了未來我國城鎮化發展的基本原則中重要的一條是“以人為本，公平共享”。這條原則的提出就是包容性城鎮化發展道路的重要體現。當然，提高城鎮化發展速度仍然非常重要。我國的經濟發展水平與發達國家相比仍然存在較大的差距，雖然２０１１年我國已經成為世界第二大經濟體，但是如果從人均水平來看，我國還存在巨大差距，這就要求我們必須要保持增長速度的穩定。城鎮化的加速推進可以在很大程度上促進資本的形成、要素的集聚、知識技術的擴散和溢出，加速經濟發展。因此，保持我國城鎮化的高速發展仍然具有重要的意義。同樣，這種增長應該是包容性增長，與傳統的增長方式不同之處在于，包容性增長更加注重其發展的內涵，注重質量和效率的提高。這種新型城鎮化的背后不再是大量失地農民的就業和社會保障問題，不再只是城市面積的擴張或者常住（非戶籍）人口數量的增加，而是轉變為完善的城市基礎設施、良好的產業結構、健全的公共服務體系和較高的生活水平。

三、推進新型城鎮化的對策建議

顯然，“偽城鎮化”的現狀并不符合“包容性增長”的發展理念。所謂“新型城鎮化”最主要的方面就是去除“偽城鎮化”，走向真正的城市化。必須真正賦予農民工市民待遇，以保證“城鎮化”進程的“去偽存真”，進而最終實現社會發展、增長過程的充分兼容均衡，成果的廣泛共享。因此，遼寧乃至我國新型城鎮化的發展道路應該是包容性城鎮化。筆者認為，推進包容性城鎮化應該包括建設包容性城鎮和建設包容性制度兩個方面。

（一）建設包容性城鎮

所謂包容性城鎮是區別于之前的那種社會利益、公共服務割裂，社會呈現“碎片化”的城鎮，而應該是經濟、社會、文化、服務等領域實現統一和均衡的城鎮，也就是說要強調在城鎮當中的不同主體具有同等的發展權利。［６］遼寧省正處于城鎮化加速發展階段，農民工不能正常市民化是當中的一個特殊時期，所以對于快速發展的城鎮，尤其是沈陽、大連這樣的大都市，建設包容性城鎮非常重要。

１．轉變城鎮發展模式。建設包容性城鎮，要轉變城鎮發展模式，實現城鎮的可持續發展。城鎮發展模式即城鎮結合自身特點，發掘自身優勢資源，以發展自身實力為目的的某種特定的方式。第一，要改變過去就城鎮而論的單一城鎮發展理念，要堅持城鎮與農村統籌發展的方式。美國城市發展經歷了以單核城市集中發展為特征的傳統城市化和以中心城市與外圍地區互動發展為特征的大都市區化兩個互相銜接又各具特色的階段。因此，就當前遼寧的大城市而言，應加快與周邊地區的互動，加快大都市區的建設。第二，要加強用地節約，強化空間管理，推進低碳生態城市建設，促進城鎮集約緊湊發展。黨的十八大報告闡述，生態文明建設包括四項主要工作，即優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度和加強生態文明制度建設。而這些工作都與城市建設密切相關。新型城鎮化就要在這些原則的指引下進行。與此同時，要加強對于城鎮的綜合管理，建立統一、協調、高效、合理的城鎮管理體制，提高管理水平。

２．解決“城市病”問題。建設包容性城鎮，滿足農民工市民化的基本要求，要堅持以人為本，解決“城市病”。當前我國城鎮尤其是大城市當中存在很多硬件和基本公共服務缺失，也就是說當前城市發展中提供的就業崗位、住房資源、教育資源、醫療資源和交通基礎設施等壓力較大，難以適應快速城鎮化的需要，大量的農民工即使真正市民化之后，這些資源難以承載，會造成基本公共資源劇烈競爭的情況，難以實現均等化、普惠化。現如今大城市中擁堵的公共交通，已經成為普遍存在的最典型的問題。因此，建設包容性城鎮的關鍵在于建設高水平的公共服務體系，改善當前的交通等基礎設施的現狀，提高居民生活質量。對于特大城市來說，一般都存在城市病的問題，在城鎮化過程中不能再簡單地一味用自由流動的口號鼓勵人口向城市集中，人口的快速集中將導致更加嚴重的環境災害和更多的社會問題。解決城市病的一個重要方向就是發展城市群。從空間的角度進行規劃，通過城市群的發展來解決人口過度集聚過度膨脹的問題。將大城市的一部分職能相應分解到城市群區域中的中小城市，讓人們可以就近城市化。就近城市化是城市化成本最低的一種選擇。這樣，在大城市發展的同時，能夠帶動城市群中的中小城市加速發展，進而帶動小城鎮的發展，逐步形成大、中、小協調發展的科學的城鎮體系。

３．加快建立城鎮發展評價體系。要建設新型城鎮化就要擺脫路徑依賴，確保在新型城鎮化過程中不會走到之前只重規模不重質量的老路上去，因此要建立監督評價體系。這需要政府從規劃和制度方面加以監督。所以我們要加快制定體現科學發展可持續發展的新型城鎮化發展規劃及其細則，與此同時，要建立科學的評價新型城鎮化綜合質量的指標體系。將新型城鎮化的發展納入政府的政績考核體系中，納入重大事項督察范圍。［７］由此，在主觀和客觀兩個方面加快新型城鎮的建設。

（二）建設包容性制度

新型城鎮化中建設包容性制度包括以下幾個方面：市鎮體制改革與創新、戶籍制度改革、統一的基本公共服務均等化制度、土地制度的對接與統一。

１．加快市鎮體制改革與創新。建設包容性城鎮必須把深化體制改革放在首位，而在城鎮化這一主題中最重要的就是市鎮體制改革與創新。當前遼寧省乃至全國的城市群發展都具有明顯的“行政區經濟”特征。這種由于行政管理體制造成的板塊經濟模式使得城市群發展備受束縛。群內部行政區劃層次較多、分割很細，沒有整體定位，缺乏整體協調和規劃，造成城市群內部出現產業同構、項目雷同，爭資源、爭項目、爭中心等問題。在這種情況下，市鎮體制不能長期不動，要通過改革與創新，逐步縮減層級，加強管理的扁平化。如在加快省域內的區域中心城市的形成與發展的同時，要逐步擴大省直管縣的范圍，重點發展縣級市等中小城鎮。但是發展過程中要注意避免將城鎮化等同于小城鎮化。

２．加快戶籍制度改革。戶籍制度改革是一個老生常談的問題，同時也是我們發展包容性城鎮化的重點內容之一。這里需要的不是一般的改革，而是要明確提出取消戶籍制度的目標。我國城鄉之間的發展不平等、居民權利不平等、享有的公共資源和社會福利不平等，這些問題很大程度上都是由于戶籍制度的存在造成的。未來幾年的發展方向為建立以身份證為主要識別標志的制度，戶口只應該承擔人口統計和登記的功能，在其背后不再有任何的附加功能，這將是一種包容性的制度創新。

３．出臺統一的基本公共服務均等化政策。遼寧省要著眼于中央提出的２０２０年實現城鄉基本公共服務均等化的目標，盡快出臺一些統一的基本公共服務均等化政策。讓農民工的養老與醫療保險問題、子女教育問題、住房保障問題等能夠得到基本的解決。在出臺這一政策的時候要注意推動城鄉基本公共服務制度的對接，當前這一制度的城鄉分離是阻礙農民工真正市民化的主要障礙。因此要加快基本公共服務制度的城鄉對接與融合，以人為本，讓公共服務跟著人走。可以采用多種方式解決均等化問題。如住房保障問題，我們可以采取政府主導，將符合條件的農民工納入公租房保障范圍；也可以制定政策，鼓勵雇傭農民工較多的企業建設宿舍樓等。

４．推進城鄉土地制度的對接與統一。當前阻礙城鄉土地制度對接的主要障礙是法律尚未賦予農村土地使用權以完整的物權性質。也就是說，我國的農地和宅基地物權性質不完整。農民難以通過耕地和宅基地的流轉而獲得資本收益，這是人口城鎮化滯后的主要原因。當前的制度中，城鄉居民財產權利不公，如市民最大的財產是房產，而在農村，房產卻稱不上農民最大的財產。因此，農村的土地所有權虛置，農地看上去是財產，卻又不具有財產的完全屬性。因此，要盡快修改相關的法律法規，賦予農民土地使用權以物權性質。要將農民的宅基地看成是農民的住房保障，與城市的住房保障體系對接。當前我們將城市土地看作可變現的資產，而將農村土地看作是要保護的資源，這種差異需要從制度安排上進行調整，在保證耕地紅線不變的前提下，改變這一格局，一視同仁。此外，為防范城鎮化過程中耕地被占用，農民利益受損，必須要積極開展土地綜合整治，加強土地集約利用。在新型城鎮化過程中，要制定科學的城鎮發展規劃與土地利用總體規劃，注重城鎮的內涵式發展。中小城鎮中的企業應適當集中，建立土地集約利用的政策。同時，要重視環境保護，實現土地資源的可持續利用。

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［６］張占斌．我國新發展階段的城鎮化建設［Ｊ］．經濟研究參考，２０１３，１．

［７］張占斌．推進我國城鎮化的基本思路和體制機制［Ｎ］．中國經濟時報，２０１２－１１－１５．

責任編輯宮秀芬