欠發達地區縣域經濟發展探討

李泉

［摘要］縣域經濟是城市經濟與農村經濟的結合部，是國家經濟社會發展的基礎。縣域經濟發展狀況如何，直接關系著區域協調發展及城鄉一體化進程，關系著社會主義現代化建設的全局和全面建成小康社會目標的實現。欠發達地區縣域經濟是國民經濟的短腿，存在著規模總量偏小、產業結構不盡合理、城鎮化發展滯后、企業融資難等問題。解決這些問題，必須認真查找影響發展的制約因素，大力探索欠發達縣域經濟發展對策，激發經濟活力，實現縣域經濟后發崛起。

［關鍵詞］欠發達地區；縣域經濟；體制機制；民營經濟

［中圖分類號］Ｆ２０７［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００６３－０４郡縣治則天下安，縣域強則國家富。縣域經濟是工業與農業、城市與農村的結合點，是全局與局部的承接點，是城鄉統籌和基層政權鞏固的關鍵點，在國民經濟發展中處于基礎性地位。欠發達地區縣域經濟仍是國民經濟的短腿，存在著一系列問題。在當前經濟發展增速放緩的情況下，如何看待欠發達地區縣域經濟存在的問題？如何使欠發達地區縣域經濟在新一輪改革中發揮后發優勢，激發經濟活力？如何破解其經濟發展中存在的難題、實現科學發展？是我們需要認真思考的。

一、欠發達地區縣域經濟發展存在的問題

縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以市場為導向，以縣級政權為重要推動，優化配置資源，具有地域特色和功能完備的區域經濟。它處于承上啟下、連接城鄉、溝通各業的地位，在國民經濟體系中占有非常重要的地位。近年來，國家高度重視區域經濟協調發展，加大對縣域經濟發展支持力度，對老少邊窮等欠發達地區給予優惠政策的傾斜，我國縣域經濟發展取得了很大成績。但由于我國地大物博，人口眾多，縣域廣闊，發展不平衡的問題比較突出，欠發達地區縣域經濟仍是國民經濟的薄弱環節。存在著規模總量偏小、產業結構不盡合理、市場化水平不高，區域特色不明顯，城鎮化發展滯后、企業融資難等一系列問題。

１．規模總量偏小，產業結構不盡合理。曹群根據《中國縣域經濟年鑒（２００８卷）》，整理得出全國東部－東北－中部－西部縣域經濟數據。統計得知，東部縣域人口占全國縣域總人口的３１．１％，而縣域地區生產總值卻占了全國國內生產總值的４９．４％；西部縣域占全國縣域總人口３０．５％，只生產了全國縣域１９．６％的國內生產總值。［１］我國中西部縣域的經濟發展與東部縣域差異十分明顯。欠發達縣域經濟不但總量小，而且在產業結構和發展水平上也有諸多問題。欠發達縣域經濟大多是典型的傳統農業經濟，市場化程度不高，區域特色不明顯，產業結構不盡合理。作為第一產業的農業仍處于弱勢地位，第二產業優勢不夠明顯，第三產業由于起步晚等諸多原因，大多數企業規模仍較小，還不能起到支撐作用。且一、二、三產業之間關聯度較小，計劃經濟時代形成的縣域產業結構趨同的現象未得到根本改觀。效益農業、綠色農業和生態農業占經濟總量的比重很小，有的甚至沒有，產業結構層次仍停留在低水平，啟動經濟增長的難度較大。

２．農業發展緩慢，農民缺乏新的增收增長點。近年來，隨著國家惠農政策力度加大，農業基礎設施、農民文化生活和各項事業都有了明顯變化。但這種變化，并沒有從根本上改變欠發達縣域經濟弱勢現狀。農業發展速度仍緩慢，農業結構調整仍不到位，農產品加工轉化水平較低，龍頭企業帶動力還不夠強，農產品交易市場發育不夠完全，農民想從農業生產中獲得增收非常困難。不但農業弱勢，欠發達縣域非農產業也欠發達，農民家庭收入的主要來源仍然只能依靠外出務工獲得，增收渠道十分狹窄。農業發展緩慢，農民缺乏增收新的增長點，縣域經濟發展疲軟。

３．工業化進程滯后，中小企業發展難。欠發達縣域企業初始發展中“村村點火，處處冒煙”的現狀已不復存在，但企業發展難題仍然不容忽視。由于歷史和現實的原因，欠發達地區縣域工業化仍滯后于發達地區，欠發達縣經濟和全國百強縣特別是東部沿海發達地區的經濟強縣，根本不在一個層次。就一個縣域內部，也存在明顯的不平衡問題，中心城市工業化程度較高，偏遠鄉村程度較低，有些中西部偏遠落后地區甚至沒有工業，與東部工業高度聚集形成巨大的反差。縣域企業發展難題主要表現在：整體實力不強，有相當多的企業還沒有實現粗放經營向集約化轉變，科技含量較低，市場競爭力弱，產業特色不夠明顯，效益差，運行質量不高。在當前經濟競爭發展日趨激烈的形勢面前，有些地區還存在著“為招商而招商”的現象。為確保完成任務，對招商引資你爭我奪，饑不擇食，許多新引進企業上馬倉促，把關不嚴，效益不高，對經濟發展的帶動力不強，出現引資不增稅的局面。縣域經濟發展缺乏創新點，稅源小。

４．企業財力小，融資難。欠發達縣域國企較少，民營企業居多。這樣，中小企業客觀上就成為縣域經濟發展的中流砥柱，成為縣域經濟的重要財稅來源。它們作用雖然很大，但在發展中仍面臨重重困難，特別是融資難成為制約其發展的最大瓶頸。一些民營中小企業，規模雖小，但它們涉及行業面卻較廣，存在多頭開戶現象，使銀行難以掌握其實際經營狀況，直接影響了商業銀行的貸款意愿。由于民營企業屬性的原因，有的銀行對民營企業存在偏見，有相當多的企業自身缺乏能夠提供抵押的有效資產，再加上信用擔保體系的不健全，使它們的貸款難度加大。這使得部分民營企業不得不通過民間融資，自然要付出較高利息，以此獲得的資金也不穩定，發展基金嚴重不足，融資難成為制約民營企業發展的一大瓶頸。

５．城鎮化水平較低，帶動力不強。長期以來，我國實行城鄉分治的“二元結構”體制，縣域經濟發展的自主性和空間較小，導致欠發達地區縣域城鎮化發展緩慢。據國家統計局數據顯示２０１３年中國城鎮化率達到了５３．７％，比上年提高了１．１個百分點。總體上看，我國城鎮化發展速度非常快，但從城鄉協調標準來看，我國城鎮化具有明顯的地區差異，大多數城鎮化率超過５０％的省份主要集中在東部和東北地區；而中西部省份城鎮化率明顯偏低，其中甘肅、云南、貴州、西藏省區城鎮化率不到４０％。近年來，隨著國家對縣域經濟發展的逐步重視，欠發達地區城鎮化進程明顯加快，面貌大為改觀，但基礎設施落后，城鎮化水平較低，吸引力、凝聚力不強，傳統的城鎮化道路難以為繼，新型城鎮化如何科學推進的問題，人們一直在探索。

６．各種條件制約，縣域經濟發展動力不足。發展縣域經濟主要還要依靠自身發展內力。但在當前狀況下，欠發達地區縣域經濟內生發展動力嚴重不足：縣域條件還較差，大中專畢業生回鄉創業的意愿不夠強，高層次人才難留住，高素質勞動者還相對短缺，面臨著人才難求、人才外流、人才缺口大的嚴峻形勢，縣域要自主發展，還缺乏相應的人才支撐；在現有財政體制下，欠發達縣財源缺乏，財政收入較小，財政保障能力較差，在財政政策調控經濟發展的能力還極為有限的情況下，依靠其自我發展的能力不強。特別是有相當一部分欠發達縣，歷史包袱還較重，歷史欠賬還較多，其運轉要靠上級轉移支付和補貼來維持，無法進行投資，社會發展投入乏力，難以為縣域經濟發展提供有效支撐；民間高利貸也有抬頭跡象，縣域內資金外流現象突出，部分資金沒有投入實體經濟，支柱性大型企業少，或者沒有，企業的自我發展動力嚴重不足。

二、影響縣域經濟發展的制約因素

影響欠發達地區縣域經濟發展的因素是多方面的，有體制上的原因，有觀念上的原因，有人才的原因，也有資源、區位等原因。

１．思想觀念的制約。調查得知，欠發達縣域村民中，小農意識仍占有一定市場，不少人仍喜歡靠在一畝三分地上，不忘傳統農業情結，他們以糧食充足、解決溫飽為榮，小成既滿。有些村民雖然也外出務工，但仍存在著小富即安的思想，知足常樂，不思進取；有些基層干部，習慣于四平八穩跟風跑、隨大流，“唯書”，“不唯實”，缺乏創新意識，不能立足基層創造性地開展工作；有些部門，地區利益至上，只看短期局部利益，坐井觀天，鼠目寸光，面對經濟發展的落后現狀，不善于跳出縣域看縣域，站在全局高度加以解決，“等要靠”思想嚴重，影響縣域經濟長遠發展。

２．發展體制的制約。我國還處于社會主義初級階段，有些發展體制機制還不夠完善。現有行政體制下，縣級行政管理職能還不夠完備，責、權、利還存在脫節現象。特別重要的是，為適應社會主義市場經濟發展和經濟體制進一步改革的需要，１９９４年我國對稅收制度和管理體制進行了一次范圍較大、程度較深的改革，即稅制和分稅改革。這次改革雖然促進了中國經濟的增長和省域、市域經濟的發展，但也是造成我國部分縣域財政困難的重要原因之一。目前欠發達縣域發展面臨的困難主要有：在權力上，有些事務實行縣域屬地管理。縣級和省市垂直管理部門如工商、稅務等在協調溝通中還有一定困難；在財稅體制上，縣級獲得利益比例還有待提高，縣域經濟總體上還較困難，有些欠發達縣縣鄉財政已成為典型的吃飯財政；國有銀行普遍實行高度集中的“分級授權”貸款管理模式，上收了縣支行的信貸權限，融資渠道受到制約，使企業融資困難，縣域經濟發展后勁不足，動力不足。

３．發展現狀的制約。長期以來，欠發達縣域經濟和發達地區相比，一直處于劣勢地位：交通、通訊、水電等基礎設施相對落后，公共服務滯后；農業規模化、集約化、產業化、土地流轉等問題的解決還有一些制約因素；中小企業起步較晚，規模較小，抗風險能力弱，管理者整體素質還有待提高，治理結構不夠合理，人才短缺、科技投入不足等，都成為欠發達縣域經濟發展的制約因素。

４．社會職能的制約。縣域經濟發展是全面的發展，不僅有經濟發展職能，社會管理職能也是其重要一環，甚至比城市更甚。長期以來，我國在實現工業化、城鎮化和市場化的進程中，農業、農村和農民所受的沖擊最大，特別是欠發達落后地區受到的影響更大。縣域地區長期發展中積累的社會矛盾，有些短期內難以消化甚至出現疊加效應。這樣，有些欠發達縣域就成了弱勢群體聚居地，矛盾的凸顯區，社會危機的高發區。縣域既要發展經濟，又要對社會進行有效管理，還要及時化解社會矛盾，這在一定程度上考驗著領導層和縣域領導者執政能力。

三、推進欠發達地區縣域經濟發展的對策

當前，由于受復雜的國內外形勢的影響，對外經濟運行中的不穩定、不確定因素在增加，國內經濟社會發展下行的壓力也在加大。穩增長、調結構、促改革的任務十分繁重。推動國民經濟持續快速健康的發展，必須認真貫徹落實好黨的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定精神，牢牢把握欠發達縣域經濟發展的切入點，探尋超常規跨越發展之路，發揮其后發優勢，把欠發達這塊“短板”拉長，實現區域經濟的協調發展。

１．創新發展理念，因地制宜地做好產業發展規劃。科學發展理念是推動欠發達地區縣域經濟發展的前提。推進縣域經濟發展，首要的是擺脫舊思想、舊思維觀念的束縛，牢固樹立科學發展理念，因地制宜地做好產業發展規劃。要搞好資源調查，對縣域內所有資源品種、數量、含量、開采現狀等進行全面摸底，全面盤點，找出比較優勢。把宏觀政策和縣域自身優勢結合起來，因地制宜地做好產業發展規劃。規劃要堅持以發展農業現代化為基礎，以發展現代工業化為主導，以新型城鎮化建設為載體，努力實現鄉村城市化，農民市民化，加快推進城鄉一體化發展。

２．以體制機制改革為突破口，擴大縣域自主權。加大改革力度，消除體制障礙是推動欠發達地區縣域經濟發展的重要保障。欠發達地區縣域經濟發展戰略本質上是一種經濟增長方式的轉變。經濟增長方式能否轉變、轉變程度如何，關鍵取決于制度變遷和機制改革。目前，隨著市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境和手段的變化，我國發展中因層級過多而導致的問題日益顯現。推動縣域經濟的快速發展，必須加快行政體制改革，盡可能地下放管理權限，盡可能地減少管理層次，盡可能地賦予縣級更大的發展自主權、決策權，實現管理重心下移，激發縣域發展活力。要進一步推進金融體制改革，在控制好風險的前提下，擴大銀行系統基層行的信貸權限，為企業提供更大更靈活的資金支持；改革稅收體制，提高縣級獲得利益比例，為縣財政輸血，解決欠發達縣吃飯財政現狀。通過改革，使縣級和工商、稅務等部門的協調得以暢通，進一步擴大縣域自主權，從體制機制方面為縣域發展創造條件，提升縣域經濟發展動力。

３．培育特色產業，找準縣域經濟發展的突破口。培育特色產業是推動欠發達地區縣域經濟發展的捷徑。特色是潛力，特色是競爭力，特色也是生命力。縣域經濟發展的優勢在特色，潛力也在特色。從成功縣市區的實踐來看，發展特色產業，培育特色經濟，是欠發達地區發揮后發優勢、實現超常規跨越發展的捷徑。經濟落后并不可怕，關鍵是找準突破點，把握好科學發展的著力點。要站在區域經濟一體化的高度，置身于經濟全球化的大背景下考慮問題，切實發揮好自身的資源優勢、區位優勢、比較優勢，在資源優勢中培育地方特色，在區位優勢中探索發展著力點，在地方特色上找準產業突破點，在傳統優勢產業中篩選特色品牌，選準主導產業，進行重點開發，實現“一縣一業”、“一鄉一產”、“一村一品”，打造獨具特色的戰略產業，培育地方名牌產品，把比較優勢拉長，把比較優勢轉化為市場優勢和經濟優勢，走好專業化、規模化、品牌化發展的路子，使一個產品或一個品牌成為縣域產業的代名詞，逐步形成本地區的核心競爭力。

４．發展龍頭企業，推進農業產業化。龍頭企業是推動欠發達地區縣域經濟發展的“火車頭”。龍頭企業關鍵在帶動，關鍵在示范。它不但可以促進農產品加工增值，提升農村工業化水平，增加縣域稅收，而且能夠以工促農、以工帶農，促進縣域經濟的全面繁榮。要改變欠發達地區落后面貌，就必須牽住培育龍頭企業這個“牛鼻子”，緊緊圍繞主導產業，培育和扶持以農副產品深加工為主的實力較強、規模較大、輻射帶動力強的龍頭企業，延長農業產業鏈條，在深加工、精加工中增加附加值，充分發揮龍頭企業這個“火車頭”的帶動作用，發揮欠發達地區后發優勢，推進縣域經濟跨越發展。

５．做好招商引資工作，以項目引領帶動發展。項目是推動欠發達縣域經濟發展的重要載體。有項目才有財源，有項目才有就業，有項目才有經濟發展的支撐點。縣域經濟要擯棄單純圍繞本地需求謀發展的老思路，積極借鑒外地經濟，參與國際國內兩個市場的分工協作，以特色資源吸引項目、以優惠政策引進項目，以優質服務和良好發展環境留住項目，使資金、技術、企業和人才源源不斷地向縣域流動。

６．推進城鄉統籌，積極推進新型城鎮化建設。新型城鎮化是推動欠發達縣域經濟發展的“發動機”。新型城鎮化是經濟增長最強大、最持久的內生動力。據測算，城鎮化率每提高１個百分點，直接消費可拉動ＧＤＰ增長１．５個百分點；每增加一個城鎮人口，可帶動１０萬元的建設投資。加快推進縣域新型城鎮化發展進程，必須按照城鄉一體化要求，推動城鎮化轉型升級，打破城鄉界限，突破區域限制，對城鄉空間布局、產業發展以及基礎設施建設、公共服務等進行統籌，切實搞好交通、通訊、水電、公共服務等基礎設施建設，努力提高服務質量，打造優勢明顯、特色突出、示范帶動力強的新型城鎮，以新型城鎮化帶動城鄉一體化，以新型城鎮化推動農民工市民化，發揮它們在縣域經濟發展中的輻射、帶動作用。

７．實施全民創業計劃，大力發展民營經濟。發展壯大民營經濟是推動欠發達地區縣域經濟后發崛起的最現實路徑，以中小企業為主的民營經濟已成為縣域地區重要經濟發展力量［２］。縣域經濟的優勢很多，特色也很多，但最大特色是民營經濟，民營經濟是縣域經濟發展的最大出路。民營經濟產權清晰，主體明確，機制靈活，能夠最大限度地發揮人的潛能，具有適應市場經濟發展的先天優勢。在當前經濟增速趨緩、政府拉動投資相對乏力的形勢下，必須進一步激發民間主體創業熱情，激活新的經濟增長點，根除對民營經濟的偏見，通過優化發展環境促進民營經濟發展，使民營經濟逐漸成為縣域經濟發展的主體，成為發展壯大縣域經濟的生力軍。要制定政策進一步放寬準入門檻，為民營經濟松綁、放行，讓更多的群眾加入到民營經濟行列中來。要建立和完善金融擔保、金融借貸體系，大力發展中介組織，切實解決民營經濟“融資難”的問題。

參考文獻：

［１］曹群．我國縣域經濟發展的區域差異及模式選擇［Ｊ］．商業研究，２０１２，（８）．

［２］課題組．產業集群化與欠發達縣域經濟跨越式發展［Ｊ］．黨政干部學刊，２０１２，１０．

責任編輯宮秀芬