基層服務型黨組織建設路徑選擇

伊娜

［摘要］道格拉斯·Ｃ·諾斯的路徑依賴理論認為，正式規則與非正式規則對制度的變遷有重要影響。基于此，文化心理和政治實踐對我國基層服務型黨組織建設形成了雙重障礙。可以從提高服務意識和完善政治實踐兩個角度探索加強基層服務型黨組織建設的相關路徑及其政策走向，具體包括：打破傳統倫理準則與價值觀念的路徑鎖定、確立黨員干部和黨組織成員現代服務意識；完善基層黨組織的服務制度、構筑基層黨組織的服務平臺、建設基層黨組織的服務隊伍、創新基層黨組織的服務方式、健全服務群眾考核評價體系。

［關鍵詞］基層黨組織；服務型；路徑依賴；非正式規則

［中圖分類號］Ｄ２６７［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００３７－０５黨的基層組織是黨團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘，全面建成小康社會，關鍵在于黨的基層組織。近年來，諸如遼寧鐵嶺、貴州遵義等地結合本地實際，開展了服務型黨組織的創建活動。黨的十八大報告對此進行了總結提升，正式指出要“建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨”，“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。”［１］這是對新時期基層黨組織職能和作用的新定位，也是基層黨建工作的新任務。

對于加強基層服務型黨組織建設，不能忽視其背后更深層次的思想文化問題。在此，筆者借用道格拉斯·Ｃ·諾斯提出的路徑依賴理論的分析框架來對基層服務型黨組織建設路徑做出探索研究。

一、路徑依賴理論概述

為解釋經濟增長的原因，道格拉斯·Ｃ·諾斯提出，“對經濟增長起決定性因素的是制度性因素而非技術因素。”［２］９這里所說的制度主要是經濟學意義上的制度（ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ），“是一系列被制定出來的規則、服從程序和道德、倫理的行為規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”［３］２２５－２２６由此定義，諾斯在后來的研究中，進一步把制度區分為正式制度（正式規則）與非正式制度（非正式規則）。正式規則是由人們正式建立的各種規則、程序安排，包括政治規則、經濟規則和各種契約等。非正式規則是人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念以及意識形態等，是對人的行為不成文的限制。正式規則和非正式規則表面上的差異并不能掩蓋其內在的聯系，盡管在現代社會中正式規則占據著越來越重要的地位，但是追根溯源，正式規則來自于非正式規則。

那么現實中的制度是如何實現變遷的？諾斯進一步提出了他著名的“路徑依賴”理論。所謂“路徑依賴”，諾斯的一條最簡單的解釋是，當一種社會制度演進到一定的階段，總是要受既存的文化、傳統、信仰體系等因素的制約，“路徑依賴”指今天的選擇受歷史因素的影響。“這也就是我們的社會演化到今天，我們的文化傳統，我們的信仰體系，這一切都是根本性的制約因素，我們必須仍然考慮這些制約因素，這也就是我們非常敏感地注意到這樣一點：你過去是怎么走過來的，你的過渡是怎么進行的，我們必須非常了解這一切。這樣，才能很清楚未來面對的制約因素，選擇我們有哪些機會。”［４］即，歷史與文化的因素制約著我們今天的各種制度變遷的路徑走向。

路徑依賴形成的原因在于，制度變遷過程中存在著報酬遞增機制，這種機制使制度變遷的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。報酬遞增機制是指，在收益遞增系統中，人們往往放大制度變遷中導致報酬增加的歷史事件的影響，使得路徑的選擇結果敏感地依賴于這些事件。路徑依賴即源于對初始條件的敏感、對歷史的記憶（這里不可避免的涉及非正式規則與意識形態問題）等人之本能。基于此，人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇。沿著既定的路徑，“經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環而迅速優化；也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，甚至被‘鎖定在某種無效率的狀態下而導致停滯。”［５］

二、基層服務型黨組織建設中的路徑依賴問題

盡管諾斯等人的路徑依賴是經濟學意義上的研究，但對探索研究基層服務型黨組織建設同樣可以提供強有力的理論分析框架，并激發諸多富有意義的相關思考。需要說明的是，諾斯的路徑依賴理論有一個龐大的理論體系，在此只是借用其部分理論視角和分析方法，探索基層服務型黨組織建設的路徑走向。

（一）文化心理的鎖定

先秦時期的中國社會就萌生了豐富的民本思想，但縱觀歷史，專制與集權則是中國文化傳統中的顯性主導；中國共產黨自建立以來，曾多次提出為人民服務的思想，然透視現實，“官本位”的思想仍舊根深蒂固，曾有官員責問記者：你是為人民服務還是為黨服務？由此可窺見一斑。

文化決定論者將文化作為社會變遷的決定性因素，文化保守主義者認為文化對社會秩序的維系具有實質性意義，對此暫不做唯物與唯心之辯。從客觀的立場分析，諾斯所說的作為非正式規則的文化傳統對路徑選擇無疑有著重要作用。人不但是政治動物和經濟動物，而且是文化動物：“我們是……不完整或未完成的動物，我們是通過文化而變成完整的或得以完成的。”［６］無論承認與否，文化作為嵌入到人之內心的東西對現代社會政治、經濟制度的變遷發揮著深遠長久、潛移默化的影響。而對基層服務型黨組織建設影響更為直接的是作為非正式規則的傳統政治文化。政治文化是一國政治制度、體系衍生出的相關意識形態的總稱，有學者將之定義為：“政治關系的心理的和精神的反映，它是人們在社會政治生活中形成的對于政治的感受、認識和道德習俗規范的復雜綜合。”［７］

基層黨組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。基層服務型黨組織的建設過程中交織著理性與非理性、路徑探索與文化滲透、現代民主工具與傳統政治觀念的矛盾與沖突。當前基層服務型黨組織建設的提出可以在傳統政治文化中找到深層原因和應有之義。

中國傳統政治文化以儒家思想為主線，儒道、儒法互補，建構了一個穩固的政治心靈和政治手段。古代中國在“三綱五常”等儒家倫理文化的架構下，確立了君權的統治地位，確定了永恒不變的主從關系。這種通過上定名分來教化天下的政治文化，不可能形成以人為本，執政為民的文化觀念。經過文化心理鎖定，黨內領導者往往形成高高在上的心理和個人專斷的作風，作為離群眾最近的基層黨組織也遠離了為人民服務的根本宗旨，缺失了服務功能特性。而中國共產黨自建立之初就提出中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。這就需要打破深遠而厚重的文化心理鎖定，要置群眾利益為首位，全心全意為人民服務。

主從關系的固化、專斷作風的鎖定，種種政治文化傳統在長期的積淀中融入黨組織成員的深層價值意識中，成為其思維方式與心理結構的一部分。這種心理模式與慣性思維融入很多非理性因素和自然情感，使得建構在理性預期與效用最大化基礎上的黨組織難以發揮應有之作用。這種文化心理上的鎖定對基層黨組織建設是一種巨大而無形的障礙，若要探究推進基層服務型黨組織建設的路徑，就不能無視這一文化心理因素。厘清這一文化心理障礙，打破由傳統文化心理造成的路徑依賴，從而在有效路徑設計中嵌入這一層面的思考，才可能推動基層服務型黨組織建設有實質性的進展。

（二）政治實踐的鎖定

除了以上來自文化傳統的歷史鎖定外，還有來自現實政治實踐中的另一重鎖定。

建黨之初，黨就提出了“打倒軍閥，推翻帝國主義壓迫，達到中華民族的完全獨立，統一中國為真正的民主共和國”的最低綱領和“實現社會主義和共產主義”的最高綱領；而后，中國共產黨領導全國各族人民，經過長期的反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的革命斗爭，取得了新民主主義革命的勝利，建立了人民民主專政的中華人民共和國。經過社會主義改造，確立了社會主義基本制度；黨的十一屆三中全會以來，黨的工作中心向經濟建設轉移，實行了改革開放，開始了社會主義事業發展的新時期。進入新世紀新階段，世情、國情、黨情繼續發生深刻變化。世界處于大發展、大變革、大調整時期，世界多極化、經濟全球化深入發展，思想文化交流與交鋒也呈現新特點。中國正進入全面建成小康社會的決定性階段，經濟體制、社會結構、利益格局和文化觀念的改變使中國社會進入了矛盾凸顯期。適應世情、國情的變化發展，經過多年的政治實踐，黨提出了科學發展觀，并始終把實現好、維護好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點。這是對新時期基層黨組織職能和作用的新的定位，加強服務型黨組織建設、提高做好群眾工作的能力已成為基層黨建工作的新任務。

在世情、國情、黨情深刻變化的形勢下，黨群關系也出現了新情況、新問題。在某些地方的政治實踐中，黨群關系越發緊張，以致釀成群體性事件，這不僅在人力、物力、財力上造成損失，也使得廣大人民群眾在心理上產生負面影響，從而破壞黨的執政形象，影響社會穩定。黨群關系的變化，一方面是由于人民群眾的利益訴求發生了變化，由原來吃飯穿衣等低層次需求發展到醫療、教育、文化、民主等一系列高層次需求；另一方面則是由于黨的執政地位的變化和執政基礎的腐蝕所致。黨所處的歷史地位和執政環境、黨員隊伍組成等都發生了重大變化，在長期執政過程中，部分黨的領導干部和黨員對國有資產和人民財產損害、占有以及對社會公正的破壞，使得人民群眾極為不滿，嚴重破壞了黨群關系，危害社會穩定。

傳統文化心理的鎖定與政治實踐的扭曲混生在一起，交織發揮作用，顯現了“加強基層服務型黨組織建設”這一要求提出的應有之義。同時，建設的扎實開展和實效取得尚存困難，這需要打破原有路徑的鎖定，建立新的真正為人民服務的黨的基層組織，通過服務提高黨在基層的領導力和服務力。

三、加強基層服務型黨組織建設的路徑探索

（一）提高服務意識

根據路徑依賴理論，制度變遷總是要受既存的倫理道德、文化傳統、價值觀念以及意識形態等因素的制約，任何無視文化心理的制度建設和路徑選擇都會遭遇重重阻礙。因此在加強基層服務型黨組織建設的路徑探索上，對于能夠發揮正面作用的非正式規則，要加以利用；對于對基層服務型黨組織建設發揮負面作用的非正式規則，要加以改造或取消，以打破原有路徑的鎖定，真正建立起“秉承黨的宗旨和執政理念，把服務作為工作載體，通過服務來提高黨在基層的領導力、管理力和凝聚力的黨組織”。［８］

第一，打破傳統倫理準則與價值觀念的路徑鎖定。基層黨組織成員在傳統意識形態的影響和市場經濟的沖擊下，過分追求經濟利益，而為人民群眾服務的宗旨、以人為本的價值理念淡薄。尤其是基層黨員干部，受“官本位”思想影響較重，執政為民、服務群眾的思想意識尚未真正確立，建設服務型黨組織的自覺性、主動性欠缺，于是出現建設步伐緩慢又被動的情況發生。因此，基層服務型黨組織建設的順利開展，需要打破官本位、權威主義等傳統意識形態所造成的路徑鎖定，建立富有服務精神、人本主義、執政為民等與現代執政黨建設相適應的意識形態，并使之深入人心，引領實踐方向。

第二，要確立黨員干部和黨組織成員現代服務意識。首先，通過廣泛、深入的宣傳，強化基層黨員干部和黨組織成員的服務意識。要充分利用廣播、電視、報紙、網絡等渠道，廣泛而又深入地宣傳建設基層服務型黨組織的必要性和重要性，引導基層干部和黨組織成員樹立“領導就是服務，指導就是幫助”的意識，強化為民服務的自覺性。其次，通過教育培訓，深化基層黨員干部和黨組織成員的服務意識。根據黨的十八大精神，各級黨校、行政學院等培訓機構要把建設服務型黨組織作為重要授課內容，提高廣大基層黨員干部和成員對建設服務型黨組織的認識，使他們“愿服務、懂服務、會服務”。利用網絡教育、組織報告講座等手段，廣泛宣講有關基層服務型黨組織的政策要求、試點經驗等，強化基層黨員干部和黨組織成員的服務意識。再次，通過分類指導，細化基層黨員干部和黨組織成員的服務意識。在農村，上級黨組織要把發展“三農”建設，服務廣大農民作為指導基層服務型黨組織建設的方向；在社區，要把維護穩定、優化管理、服務群眾、構建和諧作為指導基層服務型黨組織建設的重點，例如“進一步完善網格化管理組團式服務，探索基層黨建規律性”［９］；在高校，要始終把貫徹黨的教育方針政策，培養社會主義建設接班人，熱情幫扶困難師生作為指導基層服務型黨組織建設的主要內容；在非公有制經濟組織，要把“遵守國家法律法規、團結凝聚職工群眾、維護各方合法利益、促進健康發展貫徹服務型基層黨組織創建活動的始終”。［１０］最后，通過“創先爭優”活動、多種競賽等固化基層黨員干部和黨組織成員的服務意識。遼寧省在多年前就開始積極探索基層服務型黨組織的建設，基層黨組織和黨員圍繞中心工作、立足本職崗位，通過“爭當先進、爭創優秀”，為基層服務型黨組織建設積累了豐富經驗，對此，應總結“創先爭優”中的成功經驗，指導服務型黨組織建設的深入開展；也可組織開展黨史黨建知識競賽、演講比賽、文學作品征文、攝影展等活動，固化基層黨員干部和黨組織成員的服務意識。

（二）完善政治實踐

基層服務型黨組織建設過程，是一個逐漸建立新路徑，打破原有路徑的過程。對于已經建立起來的新路徑，要通過各種保障來加以鞏固，以削弱傳統非正式規則對路徑的鎖定作用。也就是說，必須建立加強基層服務型黨組織建設的配套制度、構筑服務平臺、建設服務隊伍、創新服務方式、健全評價體系。否則，即使基層服務型黨組織建設取得了階段性的成功，也不能得以有效鞏固，短期行動后便會逐漸蛻變。

第一，完善基層黨組織的服務制度。“建章立制，是建設服務型黨組織的根本保障，是實現服務型黨組織建設規范化、常態化的根本途徑。”［７］加強基層服務型黨組織建設應創新各項組織制度。應全面推進黨代表任期制，做好代表組織、協調、服務等工作；應推廣積極分子培訓制、發展黨員公示制、票決制、異地發展黨員進行雙公示、雙重征求意見、雙重培養制；應完善黨員定期評議基層黨組織領導班子制度；應推行黨員民主討論黨內重要事項制度、黨內情況通報制度、黨委新聞發言人制度等。

第二，構筑基層黨組織的服務平臺。一方面，構筑基層黨組織服務的實體化工作平臺。基層服務型黨組織建設需要多樣、有效的實體化工作平臺，為基層黨組織和黨員開展服務創造條件、提供保障。應加大村級組織活動場所和社區組織辦公服務用房建設力度，完善配套設施，構筑服務平臺；應設立縣鄉兩級黨務政務服務中心，讓群眾在服務大廳“一站式”辦理黨務、民政、計生、財政、農業等各類審批、服務和代辦事項；應加強黨員服務中心（站、點）建設，通過科學規劃，合理布局，整合黨員服務中心與便民中心，打造多層級、全覆蓋、綜合性的基層黨組織為民服務的平臺等。另一方面，構筑基層黨組織服務的信息化工作平臺。適應信息化社會的發展要求，黨組織可以通過網絡履行黨的政策咨詢、幫扶困難群眾，反映社情民意等為民服務職能。應“著力加強以工作網站為重點的組織工作信息發布平臺、以黨員干部遠程教育網絡為重點的黨員教育平臺、以基層黨建工作手機信息系統為重點的黨內信息互通平臺、以微博為重點的黨群即時互動平臺等建設”。此外，還要構筑基層黨組織服務的幫扶資金平臺。基層黨組織結合本地實踐，可創立關愛基金、扶創基金等，用以關愛幫扶困難群眾、扶持黨員群眾創業致富。同時，通過黨費補助、黨員捐款、社會捐助等多種方式，擴寬資金募捐渠道，增加幫扶基金捐贈數額，規范資金使用方法，最大發揮資金幫扶效用，推進基層服務型黨組織建設。

第三，建設基層黨組織的服務隊伍。“素質高、能力強、服務優”的基層黨組織和黨員隊伍是加強基層服務型黨組織建設的組織保障。各農村地區、各社區組織要按照分級組建、分級負責的原則，成立服務型黨組織建設領導協調小組，加強對服務型黨組織創建工作的指導協調。在農村，要以加強鄉村書記隊伍建設為重點，把注重科學發展、樂于服務群眾的優秀干部選拔到書記崗位上來，同時要注重對大學生村官的培養選拔；在城鎮社區以及國有企事業單位、高校科研院所、非公有制經濟組織等，黨組織負責人要切實履行第一責任人職責，分管領導要切實履行直接責任人職責，積極開展基層服務型黨組織創建活動。對于基層黨員，要強化黨員在服務活動中的主體性地位，同時，通過教育、管理、監督、激勵等措施，使廣大黨員感到不僅有義務、有責任，同時也有權利、有意識為人民服務，使之成為為黨奉獻、為民解憂的基層黨組織服務隊伍。要進一步深化“黨員人才工程”建設，著力把助民為樂的優秀分子培養成黨員，把服務業績突出的優秀黨員干部培養成基層黨組織帶頭人。

第四，創新基層黨組織的服務方式。建設基層服務型黨組織，要切實改進服務群眾工作的方法和形式。創新黨小組設置方式，如設置“民意調查”、“糾紛調解”“困難幫扶”等功能型黨小組，并采取黨員對口服務的辦法，滲透到基層的各個領域，服務廣大群眾；設立“服務群眾奉獻崗”，根據黨員自身特長、愛好，積極為群眾做好政策咨詢、法律援助等服務工作；設立“服務熱線”、“黨員服務日”、“民情溝通日”等，使廣大黨員與群眾建立雙向聯系；發起并推動志愿者活動，積極引導和組織有能力、有特長的黨員義務參與各種形式的便民公益活動。

第五，健全服務群眾考核評價體系。基層服務型黨組織建設的成效如何，需要通過科學的評價體系和獎懲制度，反饋群眾感受。因此，要積極轉變基層黨建工作的考核內容和評價標準，突出以群眾滿意為標準的工作導向機制，賦予廣大群眾更多的話語權、評價權和監督權。一是優化考核評價指標。要把群眾的滿意度作為上級黨組織指導、督促基層黨建工作的考評內容，推動基層黨組織更好的履行服務職責；二是調整考核評價方式。“注重群眾評議與年度考核、黨員民主評議、行風評議等工作相銜接，采取集中測評、隨機抽查、問卷調查、窗口服務評價等多種形式，努力推動群眾評價工作常態化、制度化。”三是注重考核評價結果。要以群眾滿意度為考核基準，把部門評價、上級評價、自我評價、基層群眾以及社會評價結合起來。要把考核評價結果作為領導選拔任用的重要依據，其中，對考核評價結果為“好”的領導班子要予以通報表彰；對思想不重視，工作不得力的，給予通報批評，責令限期整改；對基層黨建工作存在嚴重問題，造成不良影響或嚴重后果的，要追究黨建負責人的責任，作出組織調整。通過考核，把基層黨組織領導干部的思想和行動引導到推進服務型黨組織建設上來。

參考文獻：

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責任編輯張小莉