我國信訪權利的法律溯源

黃丹

［摘要］任何一項權利都不可能憑空產生，總是與一定的社會背景相聯系，與政治、經濟、社會、文化等諸多因素密不可分。信訪權利作為現實存在的一項權利，自然有著內在的演進路徑。追溯信訪權利的歷史起源，比較分析其在不同歷史階段的特征內容，對于充分發掘信訪權利蘊含的法律價值，促進我國信訪制度的完善與發展，有著重要意義。

［關鍵詞］信訪權利；歷史淵源；現實基礎

［中圖分類號］Ｄ６３２；Ｄ９２０．４ ［文獻標識碼］Ａ［文章編號］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００２２－０４一、中華法系的古老傳統提供了歷史淵源

中華文明源遠流長。作為這一古老文明的重要分支，中國古代法制長期獨立發展，自成一統，總稱中華法系。清末以后，盡管中華法系作為一個實體已經不復存在，但由于歷史文化的不可割裂性，其影響卻持久而深遠，潛移默化地發揮著作用，為我們理解現實生活中的種種信訪現象提供了歷史注解。綜合來看，中華法系對信訪權利的影響主要來源于三個方面：

１．德治與人治相結合的法律文化。中國法律起源于禮，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”的思想長期占據主導地位，道德教化的作用優于法律，人們普遍相信政治清明、法律公平依賴于所謂“清官”、“青天老爺”的存在，為官者道德水準的高下對社會和個人的影響往往是決定性的。由于民眾的個人權利系于官員的道德品格之上，因此民眾個人權利的實現，不是通過法律手段獲得救濟，而是主要依賴于某個官員的清正廉潔和明察秋毫。官員成為了正義的代言人，甚至就是正義本身，司法被邊緣化了。這種法律文化傳統經過長期積淀，形成了隱蔽而強大的社會心理，對民眾行為起著暗示和引導作用，并作為一種文化基因傳承了下來，為我們理解現實生活中流行的“信法不如信訪”、“不找法院找領導”等現象提供了歷史參照。

２．官本位與權力本位共存的政治文化。在家國一體的政治體制下，國家存在的唯一目的就是維護“萬世一系”的神圣皇權，所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，廣大民眾在身份上是臣民而非公民，被排斥在國家的政治生活之外。公共權力運行的立足點在于治民而非治官，各級官員“牧民”、“御民”、“使民”具有天然的、法定的合理性。在這樣的政治格局之下，民眾無法形成獨立健全的人格，其作為社會主體的價值主要是向國家盡義務而非主張權利，即使主張權利也要求官員“為民做主”，而不是“我要做主”和“由我做主”。在這樣的政治文化傳統的浸潤之下，即使是現代社會里的公民，也會對信訪權利的認知出現這樣一個誤區：公民個人的權利在公權力面前是這樣的卑微和渺小，只有借助權利或者更高層的權力才能實現自己的利益訴求。可以說，近年來進京上訪人員的數量居高不下，很大程度上就是受到這種官本位與權力本位思想的影響。

３．行政司法合一的司法傳統。中國古代法律的實施，主要通過數量龐大的職業官僚機構進行執法和司法，地方各級官府都是行政與司法合一，從事具體執法、司法的絕大多數官員不專業、不負責，整體司法水平不高。司法力量分布不均衡，從中央到地方逐漸衰減，結果越是基層的民眾越是感受不到司法的神圣，無法建立起對法律的認同感。在司法制度上以行政為主導，而且受儒家視民間訴訟為教化不行、民風不淳的“無訟”、“息訟”思想影響，訴訟制度不發達，重民間調解輕司法審判，一般規定只有不接受調解的案件才可以提起訴訟。在具體的司法裁判上，除依據法律外，同時要綜合考慮倫常、息訟、恤刑等多方面因素，往往是人情大于法理，導致同一類案件在不同地方出現不同的結果，大大削弱了法律的社會效果。同時，作為對司法裁判的修正與補救，相應地設立一系列必要的申訴與直訴制度。向皇帝的直訴最早可以追溯到周代設立肺石，這種制度后被南梁武帝和唐朝沿用。與之類似，漢朝在皇宮外設鼓，可用于喊冤。至西晉改稱“登聞鼓”，以后為歷代沿用。此外，還可以通過“邀車架”的方式向皇帝直訴。以上制度和規定，在現行的信訪制度中都能找到某種印記，使人很容易聯想起諸如攔截領導汽車、下跪請愿、鳴冤叫屈等類似信訪行為。這些行為的相似性和關聯性表明，現階段信訪權利在很大程度上只是弱者維權抗爭的一種手段，還沒有完全上升到憲法價值的層面。要完全實現其憲法價值，顯然還有一段比較長的路要走。

二、近代西法東漸的融合貫通提供了理論依據

在晚清，中國遭遇了“三千年未遇之大變局”，由此拉開了變法圖強的歷史大幕，中西法律制度也開始了全面的接觸、碰撞，并最終實現了融合貫通。在這一過程中，最主要的成果是憲政理念的引入，以及隨之開展的憲政實踐。大體分為三個階段：

１．預備立憲。１９０６年，頒布了《宣示預備立憲諭》，設立考察政治館（后改為憲改編查館），作為預備立憲的辦事機構，進行了一系列的預備立憲準備活動。１９０８年，頒布了《欽定憲法大綱》，這是中國歷史上第一部成文的憲法性文件。《欽定憲法大綱》“只列君上之權，純為日本憲法的副本，無不與之相同”。［１］內容主要以維護皇帝至高無上的尊嚴和地位為主，帶有濃厚的皇權色彩，僅賦予了臣民九項權利、自由和義務，并且還施加了諸多限制。１９１１年，出臺了《憲法重大信條十九條》。《十九信條》被視為中國歷史上第一部憲法，也是清朝頒布的唯一一部憲法。《十九信條》是迫于革命壓力的產物，帶有明顯的妥協特征，在內容上沒有規定人民的權利，但對皇權進行了實質性的限制。

綜上所述，清末預備立憲的根本動力，來自于社會各界的壓力。在整個過程中，清政府都是處于被動的狀態之中，一步一步的妥協和退讓，立憲的內在動力明顯不足。反映在憲法內容上，必然是以維護所謂“大清皇帝統治大清帝國萬世一系”的皇權為主，對公民權利和自由的規定和保障極為有限，因此，沒有也不可能規定申訴、監督、請愿等相關權利。

２．民國初年立憲。清朝既亡，共和興起。在民國初年，先后制定了六部主要的憲法性文件，整理有關對相關公民權利的規定情況如下：

１９１２年《中華民國臨時約法》。《臨時約法》是中華民國第一部憲法性文件，共７章５６條，主要內容分為國家制度和基本權利兩部分。在基本權利部分，第２章“人民”共１１條，比較充分的規定了人民的權利與義務，在第７條規定“人民有請愿于議會之權”。第１５條規定“本章所載人民之權利，有認為增進公益，維持治安或非常緊急必要時，得依法律限制之”。

１９１３年“天壇憲草”。這是北洋政府時期的第一部憲法草案，這部草案的第１４條規定“中華民國國民，依法律有請愿及陳述之權”。由于袁世凱對這部草案不滿，這部草案規定的公民權利沒有得到切實保障，中國公民享有的權利水平，又回到了清末預備立憲階段。

１９１４年《中華民國約法》（“袁記約法”）。共１０章６８條，在第６條規定“人民依法律所定，有請愿于立法院之權”，但對所有的公民權利和自由全部做了“于法律范圍內”的限制。

１９１９年《中華民國憲草》（“八年草案”）。段祺瑞組織“安福國會”，于１９１９年制定了《中華民國憲法草案》。但由于次年段祺瑞在直皖戰爭中被皖系軍閥打敗，被迫下臺，這部憲法草案未來得及通過就被作廢。

１９２３年《中華民國憲法》（“曹錕憲法”）。這是中華民國歷史上第一步正式憲法。共１３章１４１條。其中，第４章“國民”共１８條，規定了國籍和公民的基本權利及義務，在第１６條規定“中華民國人民依法律有請愿及陳訴權”。相比之前的幾部憲法性文件，這部憲法對公民權利的規定比較詳盡，但由于受到政治影響，這部憲法也沒有得到很好的實施。

１９２５年《中華民國憲法案》（“段祺瑞草案”）。這部草案共５編１４章１６０條，在內容和體例上照搬了１９２３年憲法，其最大的亮點是分設國事法院和普通法院，提出了中國歷史上最早的憲法訴訟模式。由于這部草案始終未提交立憲機構討論，因此對公民權利沒有產生實質性的影響。

綜上所述，這一時期的立憲活動，深受政權變動的影響，制定的幾部憲法性文件，更多出于對政治合法性的考量，因此在內容上偏重于國家制度設計和國家權力的分配，對公民權利和自由的規定相對偏弱，而且即使這些有限的規定，由于政權的頻繁更替也未能得到很好地施行。這些動態狀態中的立憲活動證明：對于公民權利來說，僅有憲法文本是遠遠不夠的。沒有先進的憲政理念和憲政文化作基礎，以及穩定的憲政體制作保證，包括信訪權利在內的公民權利難以得到實質性的保障。

３．國民政府時期立憲。國民政府時期，立憲活動主要圍繞著孫中山三民主義與無權分立指導思想下的軍政（“軍法之治”）、訓政（“約法之治”）、憲政（“憲法之治”）理論而展開，先后制定了三部主要的憲法性文件：

《中華民國訓政時期約法》。１９２８年北伐戰爭勝利完成，中華民國由軍政轉入訓政，同時國民黨內部由于孫中山的去世而發生分裂。１９３０年，汪精衛等在北京城里召開中央黨部擴大會議，與南京國民黨中央及國民政府對立，南北兩方分別制定了兩個憲法性文件。在北方，汪精衛等７人組成起草委員會，于１９３０年底在太原完成了《中華民國約法草案》（“太原約法草案”）。《草案》共８章２１０條，最突出的特點是仿照法蘭西第三共和國憲法，把“人權宣言”放在了憲法的首位。在第２章規定了人民的權利與義務，采用“直接保障主義”，第４０條還規定在憲法規定范圍內的權利不受法律限制。但最終由于政治原因，太原草案并未被正式采納而成為法律。［２］在南方，蔣介石政府于１９３１年６月，頒布了《訓政時期約法》。約法共８章８９條，在第２章規定了“人民之權利與義務”。在權利保障方面，與“太原草案”相對，采取了“法律保障主義”，規定除宗教信仰外如果沒有具體法律的保障，約法關于權利的條文便沒有效力，且政府可以通過法律加以限制。在第２０條規定了“人民有請愿之權”。

《中華民國憲法草案》（“五五憲草”）。１９３１年“九一八”事變后，民族危機空前加重，人民要求立憲的呼聲高漲。在這一壓力下，國民黨決定于１９３５年召開議會，還政于民。此后，經過多年的討論、修改，１９３６年５月５日，《中華民國憲法草案》獲得正式公布，被稱為《五五憲草》。憲草共８章１４８條。第２章規定了公民的權利和義務，共１９條。對公民的權利仍然采用“間接保障”，政府對其可以通過法律加以限制。在第１８條規定了“人民有依法律請愿、訴愿及訴訟之權”。

《中華民國憲法》。共１４章１７５條，在第２章規定了人民的權利與義務。這部憲法對權利和自由仍采取間接保障，法律可以加以必要限制，但是又在第２３條規定，“除為防止妨礙他人自由，避免緊急違憲，維護社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之”，表明其基本精神是保障而非限制，相比《訓政時期約法》和《中華民國憲法草案》明顯進了一步。在第１６條規定了“人民有請愿、訴愿及訴訟之權”。

綜上所述，這一時期的立憲活動，仍然是在外部的壓力下進行的。其總體框架圍繞著孫中山三民主義與五權分立的憲政思想設計，實現途徑按照孫中山軍政、訓政、憲政“三序”進行。但在具體實踐中，又根據情勢發展而賦予了新的內涵，即“在早期是訓政和以黨治國，在后期則是通過改良，對五權憲法進行再加工，以期讓賦權式的憲法變成常規意義上的限權憲法與民權憲法”。［３］在對公民權利的保障上，訓政時期的“太原約法草案”規定的人權入憲和“直接保障主義”是相當進步的，但可惜未能付諸實踐。與之相比，其余幾部憲法性文件則完全采用“間接保障主義”，使公民權利受到了保留和限制。

三、新中國成立后的發展路徑提供了現實基礎

１９４９年，中華人民共和國成立，國家性質發生了根本改變，國民黨時期的法律體系被徹底摧毀，由此開始了新的法律體系的建構過程。從新中國成立到目前為止，共制定了四部憲法以及一部帶有臨時憲法性質的《共同綱領》。通過這些憲法文本我們可以看到，“請愿權”這一名稱已經消失，其實質性的內容存在于被憲法學者所歸納的“監督權”之中。

１．《共同綱領》。共７章６０條，其中第５條規定：“人民有思想、言論、出版、集會、結社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權”。１９５１年６月，國家政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，正式建立了信訪制度。這一時期的信訪制度，主要功能是傾聽人民呼聲和處理人民意見、建議及申訴，政治屬性大于法律屬性。如１９５１年５月１６日，毛澤東在《必須重視人民的通信》的批示中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態度．．．．．．”這一價值定位，對其后信訪權利的發展產生了很大的影響。

２．１９５４年憲法。共４章１０６條，其中有１５條是對公民權利的保障，在第９７條規定：“公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利。由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有取得賠償的權利”。這部憲法對公民監督權作出了規定，從而為信訪權利提供了憲法依據。但在１９５７以后，由于受“左”的思潮影響，階級斗爭出現擴大化以致１９６６年開始了長達１０年的“文化大革命”，對民主與法治造成了極大地破壞，公民基本權利難以得到切實保障。

３．１９７５年憲法。共４章３０條，其中第２７條規定：“公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利，任何人不得刁難、阻礙和打擊報復”。這部憲法帶有明顯的“文革”印記，政治宣示的意義大于法律實質，內容和結構都十分簡單籠統，公民權利與自由被明顯削減，僅有３條規定了對公民權利的保障。

４．１９７８年憲法。共４章６０條，其中有１３條是對公民權利的保障，在第５５條規定：“公民對于任何違法失職的國家機關和企業、事業單位的工作人員，有權向各級國家機關提出控告。公民在權利受到侵害的時候，有權向各級國家機關提出申訴。對這種控告和申訴，任何人不得壓制和打擊報復”。這部憲法對公民權利保障的條款數量有所增加，但由于仍然受到極“左”思潮的影響，公民權利保障的層次和實際水平還比較低。

５．１９８２年憲法。共４章１３８條，其中有２４條是對公民權利的保障，在第４１條通過列舉的方式規定了公民的監督權。此后，隨著改革開放的不斷深化，這部憲法經過了四次修正，絕大多數情況下是基于經濟制度的發展變化，對序言和總綱部分所作的修正，但在２００４年的修正中，在第３３條增加了“國家尊重和保障人權”的基本原則，為信訪權利的保障提供了更高層面的憲法依據。

與公民基本權利保障得到加強的事實相對應，作為信訪權利存在載體的信訪制度，也在這一時期發生了重大變化。１９９５年，國務院頒布《信訪條例》，公民信訪權利的實體保障開始由國務院的《決定》上升到行政法規的法律層面。但這一時期信訪機構的職責仍然是“轉達和轉辦”，公民信訪權利難以得到有效的實體保障。２００５年，國務院出臺了新的《信訪條例》，與１９９５年的舊《信訪條例》相比，新增加和修改的條文達到４６條，占到９０％，內容有了很大的突破，突出了對信訪人合法權益的保護，將“任何組織和個人不得打擊報復信訪人”從原信訪條例中的普通條款提升至總則位置。

縱觀以上公民基本權利和信訪制度的發展演進，我們可以得出這樣一個結論：公民的基本權利和信訪權利之間存在著邏輯上的包容和實質上的關聯，呈現出一種正向比例關系，即信訪權利隨著公民權利的增減而同步變化。突出的例證有兩個：一是“文化大革命”期間，公民的基本權利保障程度最低，信訪權利的保障也同樣處在最低程度；二是２００３年收容遣送制度消亡，公民基本權利保障的狀況明顯改善，隨即就出現了新中國歷史上的首個信訪洪峰。但這樣的總體趨勢并不表明，公民基本權利規定的增加必然會促進信訪權利的保障，在某些階段，公民基本權利規定的增加與信訪權利保障的實際情況之間還會出現偏離，信訪權利反而受到諸多限制，特別是來自行政力量的限制。這一背反現象表明：當前，在公民信訪權利的保障上，存在著某種制度黑洞，吞噬了本應與公民基本權利規定同步增加的信訪權利。從制度經濟學的原理分析，相比于司法救濟、行政救濟的“成本昂貴”，信訪這種公共產品由于“價格低廉”，被一些公民尤其是處于社會底層的弱勢群體所采用，甚至形成了某種路徑依賴，在相當大的社會層面上產生了替代效應，信訪作為一種補充救濟制度本身反而成為了社會問題，導致出現了疏與堵之間的悖論。而要打破這種悖論，技術上的修補如行政命令、政績壓力、聯席會議、社會動員、突擊維穩等，在某個特定時期可能是有效的也是必要的，但要根本解決這一社會問題，則必須以憲政的思維理念，從國家制度化的層面重新作出安排。

參考文獻：

［１］王世杰，錢瑞升．比較憲法學［Ｍ］．北京：中國政法大學出版社，１９９７：３４８．

［２］張千帆．憲法學導論［Ｍ］．北京：法律出版社，２００８：１２５．

［３］張千帆．憲法［Ｍ］．北京：北京大學出版社，２００８：６２．

責任編輯宋桂祝