中國企業(yè)投資美國市場面臨的政策壁壘分析

摘 要：美國外資委員會進(jìn)行的國家安全審查是中國企業(yè)在美國投資面臨的最主要障礙，美國政府的反壟斷審查、利益集團(tuán)的阻撓也是中國企業(yè)拓展美國業(yè)務(wù)面臨的重要障礙。另外中國企業(yè)對目標(biāo)資產(chǎn)的盡職調(diào)查不夠詳盡、與監(jiān)管機(jī)構(gòu)交流不足、公共關(guān)系運(yùn)作和輿論宣傳力度不足也是導(dǎo)致企業(yè)損失的重要原因。

關(guān)鍵詞：投資壁壘；利益集團(tuán)；國家安全；反壟斷

一、中國企業(yè)在美國投資面臨的主要壁壘

1.美國外資委員會進(jìn)行的國家安全審查是中國企業(yè)在美國投資面臨的最主要障礙。根據(jù)美國《外國投資與國家安全法》，外資委員會（簡稱CFIUS）負(fù)責(zé)調(diào)查和評估海外投資對國家安全的影響。CFIUS由財(cái)政部、國防部、能源部等11個(gè)部門負(fù)責(zé)人組成，財(cái)政部長擔(dān)任委員會主席。CFIUS重點(diǎn)關(guān)注與國防、重要基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、能源和關(guān)鍵資源相關(guān)的交易以及可能被外國政府控制的交易，有權(quán)否決外國投資者在美國進(jìn)行的并購交易，必要時(shí)將可能影響國家安全的并購交易提請總統(tǒng)作出最終決定。

從中國企業(yè)在美國投資的案例來看，國家安全是美國政府否決中國投資的最常見理由。從2009年至今，CFIUS已經(jīng)以國家安全為由否決了4筆中國并購交易，分別是陜西西色國際并購尤金公司金礦交易、華為與貝恩資本并購3COM交易、華為并購3Leaf交易和三一重工并購美國風(fēng)電場交易。

2.相關(guān)機(jī)構(gòu)對并購交易的反壟斷審查也是中國企業(yè)拓展美國業(yè)務(wù)面臨的重要障礙。根據(jù)美國的反壟斷法律，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會分別對不同行業(yè)的并購進(jìn)行反壟斷審查。如果認(rèn)定并購交易可能會減少競爭，導(dǎo)致并購后產(chǎn)品質(zhì)量下降、企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足等后果，司法部或聯(lián)邦貿(mào)易委員有權(quán)裁定交易無效，或者要求并購交易雙方修改并購條款。

能源電力、信息技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等敏感行業(yè)并購交易除接受司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的反壟斷審查之外，還需要美國政府相關(guān)專業(yè)監(jiān)管委員會的審批。歷史上曾經(jīng)發(fā)生多起電力行業(yè)并購交易因公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)反對而終止的案例，如2004年Exelon電力公司出資160億美元并購PSEG公用事業(yè)公司，但因新澤西州公用事業(yè)委員會的反對而終止。

3.受利益集團(tuán)的驅(qū)動(dòng)，美國國會可能通過聽證會、議案、向行政部門施加壓力、發(fā)布調(diào)查報(bào)告等方式阻礙我國投資項(xiàng)目。美國國會擁有對行政機(jī)關(guān)撥款、對行政官員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，能夠影響行政機(jī)構(gòu)的決策。2005年7月，美國國會針對中海油對優(yōu)尼科石油公司的并購交易通過多項(xiàng)議案，要求行政機(jī)關(guān)延長審批時(shí)間，甚至禁止CFIUS使用財(cái)政經(jīng)費(fèi)審查該交易，導(dǎo)致中海油錯(cuò)過報(bào)價(jià)機(jī)會，被迫撤出競購。2012年9月美國國會發(fā)表調(diào)查報(bào)告，認(rèn)定華為、中興威脅美國信息安全，要求美國企業(yè)避免與華為、中興合作，嚴(yán)重影響了華為、中興在美國的經(jīng)營活動(dòng)。

利益集團(tuán)的驅(qū)使是美國國會對中國企業(yè)采取限制措施的主要原因。為了打擊競爭對手、爭取有利政策、阻止不利于自身的交易，美國各大企業(yè)投入大量經(jīng)費(fèi)雇傭公關(guān)公司游說國會議員，通過為議員捐款尋求利益代言人。在中海油并購優(yōu)尼科石油公司交易中，多名主張嚴(yán)格審查該交易的議員曾經(jīng)接受過中海油競爭對手雪佛龍公司的捐款。

在總統(tǒng)選舉、國會議員選舉等關(guān)鍵時(shí)期，利益集團(tuán)的活動(dòng)更為頻繁，中國企業(yè)在美國的投資活動(dòng)更容易受到限制。在2012年美國總統(tǒng)大選中，為了取悅部分利益集團(tuán)，奧巴馬多次表示將加強(qiáng)對中國投資的審核，并直接否決三一重工并購美國風(fēng)電場交易。美國國會對華為、中興的調(diào)查報(bào)告成為美國總統(tǒng)競選過程中的重要議題，奧巴馬指責(zé)羅姆尼創(chuàng)立的貝恩資本曾經(jīng)與華為合作收購3COM公司。

二、中國企業(yè)在美國投資的教訓(xùn)

1.對目標(biāo)資產(chǎn)的盡職調(diào)查不夠詳盡，對可能存在的政治風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足。陜西西色國際在收購尤金公司的金礦項(xiàng)目前沒有對項(xiàng)目進(jìn)行周密考察，直到CFIUS否決該交易時(shí)才得知金礦附近存在美國軍事基地。華為、中興在美國國會組織的聽證會中對“企業(yè)與政府的關(guān)系”、“黨委在企業(yè)決策中的作用”等問題準(zhǔn)備不充分，難以消除國會議員對華為、中興的懷疑和誤解。

2.與監(jiān)管機(jī)構(gòu)交流不足，提交審批材料前準(zhǔn)備工作不充分。CFIUS鼓勵(lì)并購交易雙方在正式提交審批材料之前主動(dòng)向其咨詢交易是否符合國家安全，提前修改可能影響國家安全的交易內(nèi)容，避免企業(yè)前期投入的損失。華為和三一重工在并購交易前曾分別咨詢美國商務(wù)部和國防部，但都沒有與更為關(guān)鍵的CFIUS溝通交流，CFIUS通過媒體獲知交易后加強(qiáng)對該交易的審核并提出否定意見，導(dǎo)致企業(yè)陷入被動(dòng)地位。

3.公共關(guān)系運(yùn)作和輿論宣傳力度不足，不適應(yīng)美國媒體、游說公司運(yùn)作方式。大額并購交易之前交易雙方通常主動(dòng)聯(lián)系交易所在州議員爭取其支持，并雇用公關(guān)公司對監(jiān)管機(jī)構(gòu)及國會相關(guān)委員會進(jìn)行游說。中國企業(yè)往往忽視公共關(guān)系和輿論在并購交易中的作用，游說費(fèi)用投入較低，公關(guān)與宣傳技巧不足。

三、對中國企業(yè)的啟示

1.完善并購前盡職調(diào)查程序，全面梳理潛在障礙和風(fēng)險(xiǎn)。深入研究美國投資監(jiān)管法律與并購案例，針對潛在風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備應(yīng)對預(yù)案。恰當(dāng)選擇交易時(shí)機(jī)，盡可能避開總統(tǒng)選舉和議員選舉等敏感時(shí)期。

2.加強(qiáng)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通交流，避免交易審批陷入被動(dòng)。并購交易前主動(dòng)咨詢監(jiān)管機(jī)構(gòu)，積極澄清監(jiān)管機(jī)構(gòu)對中國企業(yè)存在的誤解。制定交易計(jì)劃時(shí)充分考慮審批時(shí)間和審批障礙，根據(jù)監(jiān)管要求制定合理交易策略。

3.準(zhǔn)確評估在美投資業(yè)務(wù)對利益相關(guān)方的影響，重視利益集團(tuán)在并購審批中的作用。熟悉游說公司運(yùn)作方式和政治捐獻(xiàn)制度，提防利益集團(tuán)采取的阻撓措施。與媒體和公關(guān)公司加強(qiáng)合作，充分宣傳合理訴求。

4.積極向我國相關(guān)政府部門反映對外投資面臨的壁壘，建議中國政府加強(qiáng)對外資并購的反壟斷審查與國家安全審查。建議商務(wù)部完善對外國投資者的審核制度，作為制衡外國投資保護(hù)政策的有力武器，增強(qiáng)中國企業(yè)海外并購的談判能力。

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作者簡介：高國偉（1982- ），山東淄博人，國網(wǎng)能源研究院企業(yè)戰(zhàn)略研究所高級研究員，主要從事跨國企業(yè)研究endprint