高質量提案對國際海事組織立法的影響力

姜波

【摘 要】 以《拆船公約》制定過程中各國以及相關國際組織向海洋環境保護委員會（MEPC）提交的與拆船相關的提案為例，對提案進行分類，比較不同類型提案的影響力，得出報告型提案影響力最大且屬于高質量提案。通過分析高質量提案的形成過程，對提案的產生機制進行討論，為我國在以后的國際海事立法中提出高質量的提案提供參考。

【關鍵詞】 國際海事組織；提案；拆船公約

國際海事組織（IMO）制定和修改的航運公約和規則，是通過在有關專業委員會上由成員國和國際組織的討論并最后提交大會通過完成的，因此，討論的過程也是規章的實質制定過程。討論大致分為兩種形式：提交文字提案（報告）和會上口頭陳述（辯論）。通常后者以前者為依據，同時，每次討論又會成為下一次會議提案的基礎，從而推進討論直至達到最終結果。提案既是各方表達立場的主要形式，也是構成國際規則的原始素材。

提案分析可從量和質兩個方面進行。針對一個議程，并不是每個成員國或參會方都需提交提案，一個國家也可以提出數個提案，這是一種自主行為，因此，提案的量反映了各方對議程的參與態度。提案的質，即提案的內容構成，是提案分類的根據。IMO對提案的格式及其與目標的關聯性有基本要求，但提案之間仍存在較大差距。

1 提案的分類

根據統計，就拆船問題向海洋環境保護委員會（MEPC）第42～65屆會議提交的提案共計192份（某國以某一工作組或通信組主席/協調人身份向會議提交的文件除外）。通過分析發現，所有這些提案大致可分為4類：（1）報告型提案，即提案的提出以研究報告為支撐，通常該類提案的附則中帶有研究報告或者研究報告的概要，能對某一問題提出系統的解決方案或者解決該問題的思路以及計劃；（2）一般型提案，即某一國家或組織為了表達自己對某一問題的立場和利益訴求，向IMO會議提交的書面建議，該類提案通常是提交者就某一問題的某一方面或某些方面提出意見和建議；（3）信息型提案，即某一國家或組織經IMO會議要求或者自愿向IMO會議提交的資料，該類提案通過提供信息資料有助于IMO會議對某一問題或者實際情況的理解和認識，但提交者本身不對這一問題提出具體的意見或者建議；（4）評論型提案，即在其他國家或者組織提出提案之后，為了表達自己的立場和利益訴求對其他提案提出的評論，該類提案可能是對其他提案的補充，也可能是表達對其他提案立場的贊成或者不滿從而提出的修改意見。按照上述提案分類方法，與拆船問題有關的192份提案中，報告型提案22個，一般型提案82個，信息型提案29個，評論型提案59個。

2 不同類型提案的影響力比較

除了以上的類別差異以外，不同的提案所涉及的問題、背景、根據以及深度和廣度，甚至于措辭、問題提出的方式等都會有很大的不同。所有這些因素構成提案的“影響力”，并因提案的不同而存在較大差別。

IMO為了在會議上更方便地審議各個代表團的提案，對提案的格式和內容均有一定的要求。根據《海上安全委員會和海洋環境保護委員會及其下屬機構的組織和工作方法導則》中第6條“文件的準備”，所有文件應含有摘要（見表1），并包含相應的信息。提案作為“IMO文件”的一種，均需含有按表1要求的摘要。

各國及相關組織就拆船問題向MEPC第42～65屆會議提交的提案中基本都含有表1所示格式的摘要，由此可以反映出某一提案出現在其他提案摘要的“相關文件”中次數的多少體現了其影響力的大小。

統計顯示，在其他提案摘要的“相關文件”中，22個報告型提案出現76次，每個報告型提案平均出現3.45次；82個一般型提案出現57次，每個一般型提案平均出現0.70次；29個信息型提案出現16次，每個信息型提案平均出現0.55次；59個評論型提案出現23次，每個評論型提案平均出現0.39次。從統計結果可以看出，在4種類型的提案中報告型提案的影響力最大，評論型提案的影響力最小。

3 報告型提案

3.1 影響力

經過研究192份提案發現：報告型提案是《2009年香港國際船舶安全和無害化拆船公約》（簡稱《拆船公約》）及其導則制定的引領者，提出了《拆船公約》及其導則的基本框架和基本內容。例如，挪威代表團在MEPC第43屆會議提交的提案中，正式將拆船問題引入IMO；同時，挪威代表團在MEPC第54屆會議提交的提案中，提出了《拆船公約》的框架草案；日本和德國代表團在MEPC第55屆會議提交的聯合提案中，給出了《有害材料清單制定導則》的草案。

3.2 產生過程

挪威代表團在MEPC第43屆會議上提交的提案為報告型提案，本文以該提案為例，探究報告型提案的產生過程。

20世紀末，隨著人們越來越關注拆船活動所帶來的環境和人員安全問題，挪威環境部和挪威船東協會（NSA）啟動了一個研究拆船問題的項目，并以提出一個更好的國際框架來有效解決與拆船有關的人類安全和環境后果為目標。該項目具體由挪威船級社（DNV）操作，并于1998年10月21日發布了第一份報告，報告名稱為《船舶退役――趨勢、環境保護和拆船實例》，主要解決以下幾個問題：（1）船舶報廢拆解的數量；（2）報廢拆解船舶的船旗國分布；（3）世界范圍內拆船活動的分布；（4）評估船舶報廢時的船齡；（5）船上有害物質的種類和數量；（6）特大型油船的案例學習；（7）評估拆船活動產生的潛在有害物質；（8）拆船廠的有害物質接收設施；（9）未來就拆船問題需要采取的行動。以DNV的報告為基礎，挪威代表團于1999年2月12日向MEPC第43屆會議提交了提案，將拆船問題正式引入IMO。該提案產生過程：對于全球關注的海事問題，由與該問題利益相關的政府部門和社會組織聯合發起一個研究和解決該問題的項目，出資聘請專業的技術機構來具體負責，專業技術機構經過調研形成報告，并由該國以研究報告為基礎提出提案。

4 結 語

我國作為造船大國、海員大國、航運大國和拆船大國，相關海事公約或規則的制定或修改對我國海運業造成極大的影響。我國作為IMO的A類理事國，同時又是發展中國家，如何在IMO公約或規則制定和修改中維護自身利益，如何充分發揮IMO A類理事國的作用，如何增強在IMO的話語權和影響力，首先要做的是向IMO各級會議提交高質量的提案，這也是最直接、最有效的一步。

高質量的提案能在公約或法規制定或修改過程中起引領作用，并在調研、實驗報告基礎上提出提案。從報告型提案的定義及其影響力來看，報告型提案屬于高質量的提案。如何提出高質量的提案，通過分析挪威代表團的報告型提案的產生過程可以發現，有效協調政府海事主管部門、行業協會和專業技術機構三者在IMO立法工作中的關系是提出高質量提案的關鍵。在IMO立法工作中，政府海事主管部門只需起引導、輔助作用，相關行業協會應起主導作用，即一些行業協會作為IMO立法的利益相關者，為了維護本行業的利益，針對IMO出現的一些新問題，相關行業協會針對這些問題發起一些研究項目，相關政府部門根據具體情況對這些研究項目給予一定的資金支持。作為IMO立法工作中的技術支持角色，相關專業技術機構（船級社、研究機構和高校）應具體承辦行業協會、相關政府部門的研究項目。政府海事主管部門根據相關技術機構的研究報告，與相關行業協會協商后向IMO相關委員會提出提案。