有責任有目標有壓力有信心為自貿試驗區建設提供有力法制保障

文/姜涵康

有責任有目標有壓力有信心為自貿試驗區建設提供有力法制保障

文/姜涵康

建立中國（上海）自由貿易試驗區是黨中央、國務院作出的重大決策，是深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，在新形勢下推進改革開放的重大舉措。自貿試驗區作為我國在境內設立的國家級特殊經濟區域，應由國家立法予以保障，但基于國家立法需要實踐前提等因素，國務院要求“上海市要通過地方立法，建立與試點要求相適應的試驗區管理制度”，為此市委、市人大、市政府都高度重視《中國（上海）自由貿易試驗區條例》的制定工作，并將其列為今年上海法制工作的重中之重。

使命明確，為自貿試驗區建設和發展構建制度框架

自貿試驗區建設是一項國家戰略，作為我國大陸地區設立的第一個真正與國際接軌的自由貿易園區，自貿試驗區的建設不僅承擔著中國主動適應和對接國際投資貿易格局及變化的重要舉措，更重要的是肩負著我國在新時期加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要使命。習近平總書記強調，“凡屬重大改革都要于法有據”，可見上海承擔這項立法工作使命光榮，責任巨大。為此，自貿試驗區立法著力達到兩大目的：一是根據自貿試驗區的定位和特點，建立一個涵蓋管理體制、投資貿易、金融稅收、綜合監管等方面總體的制度，可以說是自貿試驗區的“基本法”；二是按照國家要求以制度創新為核心，盡快形成一批可復制、可推廣的新制度，通過立法進一步凝煉固化下來。

需求導向，明確自貿試驗區建設對地方法制工作提出的新要求和新任務

自貿試驗區的建設發展和制度創新需要法制保障。為保障改革試點的順利推進，全國人大常委會和國務院已分別發布決定，在自貿試驗區內暫時調整實施3部法律、15部行政法規、3部國務院文件的相關規定。在上海市層面，市人大常委會去年發布了《關于在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整實施本市相關地方性法規規定的決定》，市政府也出臺了《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》。但半年多來，隨著改革的深入推進，無論是調整對象范圍還是法律效力位階，現行規范已不能滿足自貿試驗區的發展需要。為此，從自貿試驗區的特殊性和試驗性出發，以需求為導向，本次立法主要對接自貿試驗區建設面臨的三大目標任務：一是自貿試驗區自身建設的立法需求，如通過法規授權建立區域統籌的高效管理體制，相對集中行政審批權和行政處罰權；二是投資貿易領域及相關領域制度創新的需求，如實行負面清單管理模式、探索國際貿易單一窗口管理；三是與國際投資貿易通行規則銜接的立法需求，如規定了公平競爭、行政透明度、投資者權益保護、勞動者權益保護、知識產權保護、環境保護等國際投資貿易規則中的核心內容。國務院雖然通過總體方案授權上海進行地方立法，但由于自貿試驗區條例是一個綜合性的多任務立法，涉及面廣、量大，而且缺乏國內外成熟模式的直接借鑒，因此法規起草的難度相當大。例如，國家事權的地方立法如何表達是一大問題；又如，中央各部委為支持自貿試驗區改革創新出臺了許多政策，但政策不具有穩定性，且政策語言與法言法語體系不統一，如何取舍調整又是立法面臨的一大問題。

問題導向，努力破解自貿試驗區立法中的重點、難點問題

國務院雖然通過總體方案授權上海進行地方立法，但由于自貿試驗區條例是一個綜合性的多任務立法，涉及面廣、量大，而且缺乏國內外成熟模式的直接借鑒，因此法規起草的難度相當大。例如，國家事權的地方立法如何表達。海關、金融、外貿、稅收等事項都屬于中央專屬立法權限，而自貿試驗區的改革開放，無論是貿易便利化、投資便利化，還是金融創新等恰恰又都是國家要求的自貿試驗區改革的重點內容，如何把握兩者關系是一大問題。又如，中央各部委為支持自貿試驗區改革創新出臺了許多政策，這是自貿試驗區各領域各方面改革開放的重要依據，一些重要政策是國家賦予上海自貿試驗區先行先試的獨有政策，可以說是自貿試驗區的核心競爭力所在。但政策由于其內容可改變、可調整因素大，不具有穩定性，且政策語言與法言法語體系不統一，如何取舍調整又是立法面臨的一大問題。為此，法規以有利于自貿試驗區建設為出發點，起草過程中針對問題，反復征求各方意見和不斷統一思想，最終求得共識，在地方立法的條款中既突出“按照國家規定”，又強調“上海負責實施”的內容表述。

積極作為，舉全市之力營造自貿試驗區良好的法治環境

習近平總書記在年初全國人代會上海團審議時對自貿試驗區建設提出明確要求，“新形勢下改革開放必須在制度創新方面建設高地，正所謂居高聲自遠”，制定有關地方性法規，對自貿區建設可謂具有意義重大。為此，市政府專門組建了法規起草小組，艾寶俊副市長直接領導，全市政府委辦局、中央在滬單位等46家單位共同參與。盡管法規草案制定過程非常短，歷時僅3個月，但在全市各方面全力配合、通力協作下，整個起草過程開展得十分高效有序，既廣泛聽取了企業、協會、研究院所、專家學者等各方面意見，又經過多輪專題會議的討論，數十易其稿，最終形成《條例（草案）》提交常委會審議。值得一提的是，由于時間緊、任務重，為了確保這項重點工作能夠順利進行，市人大財經委、常委會法工委等部門提前介入，全程參與法規的起草工作。在立法調研中，人大充分發揮自身優勢，強化立法的主導作用，與政府部門同步開展各有側重的調研。如，通過形式多樣的實地調研，與浦東新區人大常委會立法聯動，赴深圳、珠海、天津等開發區的考察學習等，將匯總收集來的各方面意見及時反饋起草部門。又如，發揮代表優勢，將人代會代表所提關于自貿試驗區建設的議案和書面意見與起草部門進行充分研究和溝通，幫助共同提高立法質量。

4月22日，市十四屆人大常委會十二次會議對《中國（上海）自由貿易試驗區條例（草案）》進行了審議，相信進一步充實完善的條例必將為自貿試驗區的建設提供強大的發展動力和法制保障。