社會問題治理的德國經驗

邢來順

德國是一個后發工業化國家。19世紀30年代，當英國第一次工業革命已經接近尾聲，法國第一次工業革命大規模展開之時，德國才開啟第一次工業革命的步伐。然而，就是這樣一個“后發”國家，在從1871年德意志帝國建立到第一次世界大戰前的40多年中，通過全面介入第二次工業革命浪潮，迅速由工業化“追隨國家”變成了“先鋒國家”，完成了從農業國向工業國的轉變。不僅確立了工業在國民經濟中的主導地位，城市化進程也取得突破性進展，到1910年，德國城鎮居民已達到全國總人口的60%。

德國從農業社會向工業社會的迅速轉型，一方面極大地增長了社會財富，另一方面也帶來了一系列社會問題，其中最核心的問題是工人問題。諸如工業化帶來的各種頻繁的工傷事故，沒有保障的工作，城市化社會結構下大量人口流入城市帶來的住房問題等，都成為引發各種社會危機和沖突的根源，結果是勞資糾紛不斷，罷工事件頻發，工人運動風起云涌，嚴重影響了國家穩定。面對這些社會問題，德國政府遵從國家、社會和個人協作的治理之道，以社會立法為先導，輔以具體政策和措施，量力而行，使德國在西方國家中率先走上了現代社會福利國家的道路。

德國采取的第一個步驟是，通過一系列社會保險立法建立國家社會保障制度，總體上改善工人等弱勢群體的社會生存狀況

1883年，德國政府通過《疾病保險法》，規定參加疾病保險的工人遇到疾病時享受免費醫療。1884年，通過《意外事故保險法》，規定凡在受雇期間并非因玩忽職守或越軌妄動而受到意外傷害者，都應得到賠償。1889年，通過《老年和殘廢保險法》，據此，年滿70歲者每年給予老年贍養費，成為永久殘廢并喪失工作能力者，每年給予殘廢贍養金。1911年德國政府又通過適用于寡婦孤兒的《遺族保險法》和適用于年薪較低雇員的《職員保險法》。前者規定不能自食其力的被保險人的遺孀和孤兒可領取死者贍養費的一部分；后者規定職員也可以領取養老金和遺族贍養費。同年，德國政府將各類保險法規總匯為《帝國保險法典》加以公布。

德國社會保險立法的主旨是，遵循國家、社會和個人共同分擔的原則，相關規定明顯有利于弱勢群體。例如，《疾病保險法》規定了6種獨立的疾病保險基金，其中“地方基金”專門為本地全體工人設立，保險費用由雇主和雇工共同籌措，雇主負擔1/3，雇工負擔2/3。基金由雇主和工人兩方代表組成的董事會管理，凡繳納保險費者皆有權參加代表選舉。《意外事故保險法》規定維護意外保險費用由雇主單獨承擔。《老年和殘廢保險法》則規定，凡以工資為生者都必須參加保險以防殘廢和衰老，只有繳納相關保險者才能領取老年贍養費和殘廢贍養費。國家則給每筆贍養費追加一定的補貼。而《職員保險法》則規定，保險費由雇主和被雇者各負擔一半，政府不負擔任何費用。

德意志帝國時期的社會保險制度有幾個明顯特點。一是社會保險立法系統化，使社會弱勢群體在工業化帶來的社會問題面前得到一定的保護；二是相關社會保險立法適用范圍廣，幾乎庇及所有工業人口；三是社會保險具有強迫性質。國家一方面直接籌備和管理各種保險，甚至分擔部分保險費的開支，另一方面則把維持社會的責任比較公平地強行分攤給應負責任者；四是德國政府設立了完備的社會保險管理和監督機構。全國自上而下分設帝國保險局、高等保險局和地方保險局三級監督機構，監督各類社會保險組織履行義務和責任。各級保險局成員分別由國家官員、雇主代表和被保險人代表組成，所需經費由政府負擔。完備的管理和監督機構為順利推行國家社會保險制度提供了組織保證。

至于失業保險，德國政府因財力所限，決定由地方籌辦。1894年，科隆首辦失業保險，科隆市議會和慈善家捐出一筆基金，設立失業保險局，由市長、勞動交易所所長和被保險人選舉出的12名代表以及捐助基金者推舉出的12名榮譽會員專門保管基金和辦理失業保險事宜。愿意享受這種保險的工人需每周繳納一定的保險金并繳足34個星期，但因罷工、過錯被革職或拒絕工作者不得享受失業保險。科隆的失業保險辦得很成功，經驗迅速推廣到各大城市。失業保險雖未列入德國保險法典，但全國各大城市都有這一險種。

德國政府還通過一系列其他配套性的社會政策來改善工人處境，維護社會的穩定

其一，大力促進工人住房建設。高速工業化和城市化使大量人口從農村流入城市，造成城市住房緊張，房租居高不下。許多工人家庭只租住一間住房，房租支出占到收入的1/4。有些工人家庭為減輕房租壓力甚至要轉租出一個鋪位。為了改變這種狀況，德國政府采取了大力推進工人住房建設的政策，每年注入專項資金建造工人住房。從19世紀90年代到1914年，通過官方渠道和公共住宅建筑合作社投入的工人住宅建設資金達5億馬克，工人住房困難得到一定程度的緩解和改善。1908年英國一個工會代表團在一份訪問德國的報告中以驚訝的口氣寫道：“所訪城鎮的工廠住宅區沒有貧民窟，其他地方也沒有見到。”

其二，加強工人勞動保護，改善勞動條件。有關法規明確規定，防止危險是企業主的義務。為了貫徹這一規定，政府專門設立了工商業監察員巡視監督執行情況。德國政府還通過法律強制規定改善工人勞動條件。相關的工商業法規補充條款明確規定，禁止讓婦女和兒童從事有害健康的勞動；對14～16歲的青少年和婦女實行工作日最長勞動時間限制，禁止青少年和婦女從事夜工；對采礦等特殊行業的工人實行每天工作時間和工作期間最高氣溫限制，超過28℃的情況下每班工作不得超過6小時；產婦給予產假等。據統計，德意志帝國建立之初，德國工人平均日工作時間為12小時，到第一次世界大戰前夕已經下降到9.5個小時。這在當時是一個巨大的進步。

其三，通過制定企業法、結社法等，積極引導勞資雙方達成協議，改善勞資關系，以求最大限度地推進社會穩定。德國政府一方面通過《工商業管理條例修正案》《勞資糾紛法庭法》等保護弱勢的勞工群體，另一方面也積極鼓勵由工會出面與雇主簽訂勞資協議，以此保障工人的權利。為了鼓勵勞資協議體系的推廣，帝國法院專門于1910年作出規定：勞資協議具有法律效力，對締約者具有法律約束力。勞資協議對于保護弱勢工人群體具有重要意義，因為在沒有任何協議的情況下，糾紛的處理通常是有利于雇主的。

德意志帝國時期一系列極具針對性的社會政策和措施的出臺和實施，客觀上有利于改善廣大民眾特別是弱勢工人群體的生活狀況，極大地緩解了工業化帶來的社會問題的壓力。1914年，參加疾病、意外事故、老年和殘廢保險者分別達到1561萬、2800萬和1655萬人，社會保險已經覆蓋德國絕大部分勞動群體。國家社會保險和一系列社會政策實施的結果是，到第一次世界大戰前夕，德國已經成為經濟繁榮、社會安寧的典范。“大街之上不見衣衫襤褸和乞討之人，任何地方都看不到那種最壞意義上的貧困”、“各階層都表現出普遍的滿足感”。德國應對工業化帶來的社會問題的治理之道，也對其他西方國家產生了巨大影響，英國等國競相借鑒德國的做法，變成了德國的追隨者。

（作者單位：華中師范大學歷史系）