依法規(guī)范政府部門權(quán)底線變管制為監(jiān)督最大限度發(fā)揮市場決定作用

程安東

編者按 ：

什么是“好政府”？“好政府”最根本的要求就是“人人享有均等的公共服務(wù)”和“提供高水平的公共服務(wù)設(shè)施”。顯然，唯有以“公共利益”為核心，構(gòu)建政府職能轉(zhuǎn)變的動力機(jī)制，才能推動政府向“好政府”不斷轉(zhuǎn)變，才能培養(yǎng)“強(qiáng)社會”。

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府所面對的問題既錯綜復(fù)雜，又瞬息萬變。在這種情況下，掌握著巨大資源的政府，如果其治理違背科學(xué)，就會給國家和社會造成難以挽回的巨大損失。因此，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，就包括政府治理的科學(xué)化。所謂政府治理科學(xué)化，即在科學(xué)理論指導(dǎo)下，通過科學(xué)的體制和機(jī)制，使政府治理符合歷史發(fā)展趨勢，符合客觀規(guī)律。政府治理只有科學(xué)化，才能真正實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化。

本期《社會治理》欄目，選取有關(guān)社會治理的研究文章，旨在從理論聯(lián)系實(shí)際中為執(zhí)政者提供指導(dǎo)意見，從而更好地實(shí)施執(zhí)行力，真正做些為民服務(wù)的實(shí)事。 （張靜）

充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是建設(shè)中國特色社會主義必須樹立的理念，也是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心。深化改革的紅利在于市場效應(yīng)，市場才是解決當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中諸多難題的法寶。社會矛盾要在發(fā)展中化解，發(fā)展需要有效市場來推進(jìn)。要重視解決當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的“兩只手”關(guān)系本末倒置問題。政府管制過多過亂，層層多頭審批，各路“神仙”把關(guān)，政府部門權(quán)力無限，紅頭文件滿天飛。部委“綁架”國務(wù)院，地方政府各自為政，盲目攀比，以創(chuàng)造性地執(zhí)行中央路線方針政策為名，行地區(qū)利益之實(shí)。結(jié)果在過去十年快速發(fā)展中，由于許多人為因素，造成資源開發(fā)利用無序，諸多行業(yè)產(chǎn)能過剩，環(huán)境透支，霧霾嚴(yán)重，收入分配差距拉大，社會公平受到質(zhì)疑。

黨的十八屆三中全會啟動了新一輪改革。國務(wù)院迅速行動，從精簡行政審批入手推動政府轉(zhuǎn)變職能，邁開簡政放權(quán)新步伐。通過弱化政府管制，激活市場；同時在環(huán)境治理、市場活動、食品安全、安全生產(chǎn)等方面依法強(qiáng)化監(jiān)督。在國際形勢復(fù)雜多變，國內(nèi)制約因素頗多的情況下取得了穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、提內(nèi)需的良好成績，國民經(jīng)濟(jì)正向更加健康的方向艱難前行。

政府轉(zhuǎn)變職能要在簡政放權(quán)倒逼中推進(jìn)

轉(zhuǎn)變職能實(shí)際上是一場政府自身革命。權(quán)力聯(lián)系著利益，簡政放權(quán)實(shí)質(zhì)上是利益格局的調(diào)整。從理論上，講權(quán)力就是責(zé)任，但也伴隨著利益。何謂“清水衙門”？就是沒有權(quán)力或很少權(quán)力的政府部門。現(xiàn)實(shí)生活中權(quán)力造成尋租，把握不好就產(chǎn)生腐敗。當(dāng)前社會上揭示的腐敗案例無一不是“權(quán)力尋租”的產(chǎn)物。握有權(quán)力的政府部門，上到領(lǐng)導(dǎo)下到小科長，都有機(jī)會利用權(quán)力為他人謀利而從中獲取好處。習(xí)近平同志最近強(qiáng)調(diào)：要做到嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)。這是對所有手握公權(quán)的國家工作人員提出的明確要求。權(quán)力是人民給的，官員自覺為民用權(quán)十分重要，要把“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的邪門歪道清除徹底，走進(jìn)政府再不能有“門難進(jìn)、臉難看”的現(xiàn)象。同時，也必須依法規(guī)范政府部門的權(quán)力底線，要放權(quán)于企業(yè)、放權(quán)于社會，實(shí)行真正意義上的政企分開、政社（會）分開。政府不能包攬一切，承擔(dān)無限責(zé)任。人民的事業(yè)人民辦，只有依靠廣大人民群眾，調(diào)動全社會力量，我們的社會主義宏偉事業(yè)才能穩(wěn)健前進(jìn)。

政府機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能，首先要科學(xué)設(shè)置職能，界定權(quán)力底線，不能再在部門間分權(quán)爭利的怪圈中打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。為此，必須從簡政放權(quán)入手，依法界定政府必須管好什么。不該管、管不好的那些事要放給市場，通過市場機(jī)制，調(diào)節(jié)要素功能，可能比政府管制效率更高、效果更好。在放權(quán)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，具有市場監(jiān)管功能的部門和具有社會治理功能公共服務(wù)的部門要加強(qiáng)。在減少行政審批、行政許可和清理非行政審批的前提下，確定政府部門職能，規(guī)范行政行為，杜絕越權(quán)、攬權(quán)現(xiàn)象，把依法行政做新做實(shí)，更好地發(fā)揮政府服務(wù)于社會、服務(wù)于公眾的本質(zhì)屬性。把政府辦成萬民擁戴的人民政府，使為人民服務(wù)的黨的宗旨在政府部門行動中充分體現(xiàn)。

只有合理的簡政才能完美地放權(quán)

長期以來各級國家機(jī)關(guān)存在機(jī)構(gòu)重疊交叉，黨政職責(zé)不分，機(jī)構(gòu)龐大臃腫、人員擴(kuò)編超編，十三億多人口基數(shù)的大國竟然30多人中就有一個吃“皇糧”的，納稅人的負(fù)擔(dān)不能不說太重了。

就政府機(jī)關(guān)來說，省市縣（區(qū)）不論規(guī)模大小，機(jī)構(gòu)設(shè)置一樣，所謂“麻雀雖小五臟俱全”。領(lǐng)導(dǎo)職位也是整齊劃一，你有七個副職，我也必須有，否則不好分工對口。上下機(jī)構(gòu)設(shè)置對口原則，導(dǎo)致層層設(shè)“廟”。中央有多少部委辦，省市也就有多少廳局辦，不然就是不重視某方面工作。本來一些部門實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，既能精簡人員提高效率，也有利于公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的提高，還可打破區(qū)域分割使執(zhí)法步調(diào)一致，執(zhí)行結(jié)果也是好的，但由于遷就局部利益，又層層下放了，導(dǎo)致“廟小菩薩多”的現(xiàn)象遍布基層。

還有，每實(shí)施一項(xiàng)重要工作，為協(xié)調(diào)各部門形成合力，就要設(shè)立一個由主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，往往形成一個領(lǐng)導(dǎo)身兼多個臨時機(jī)構(gòu)的職務(wù)，這也是機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)過多的結(jié)果。時逢領(lǐng)導(dǎo)更替，都要清理兼職，重新行文確認(rèn)。

一句話，行使的權(quán)力多機(jī)構(gòu)就多，下放權(quán)力就能為削減機(jī)構(gòu)提供空間；反之，不下決心削減機(jī)構(gòu)，權(quán)力就放不下去。有時放權(quán)需要拆“廟”、搬“菩薩”，只有合理的簡政，才能完美的放權(quán)。

用政府權(quán)力的減法換取市場活力的加法

實(shí)踐證明，政府管事太多、太寬，市場作用就會受限。事實(shí)上經(jīng)濟(jì)活動中的許多事情不是靠政府指令能夠辦好的，而市場調(diào)節(jié)是客觀合理的，是自然符合價值規(guī)律的。人的意志不能凌駕于客觀規(guī)律之上，否則就會出現(xiàn)低效率，事倍功半，甚至失誤。起碼是事倍功半。放手發(fā)揮市場的決定性作用，就會在優(yōu)勝劣汰的競爭中不斷提高能源和資源的利用效率，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一批高質(zhì)量產(chǎn)品和優(yōu)秀企業(yè)就會脫穎而出，經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)就會不斷得到提升。

黨的十八屆三中全會明確提出要發(fā)揮市場的決定性作用，這是對政府與市場認(rèn)識的深化，也是全面深化改革的核心。30多年改革的實(shí)踐證明，改革的紅利來源于市場的活力，激活市場、把握市場趨向，發(fā)展的目標(biāo)就得以實(shí)現(xiàn)，否則就會出現(xiàn)決策失誤，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。為什么東西部地區(qū)發(fā)展差距會逐年拉大，就在于中西部地區(qū)培育市場不夠。東部地區(qū)市場活躍，國際化程度也高，發(fā)展水平自然會高于中西部地區(qū)。特別是在經(jīng)濟(jì)全球化大趨勢下，發(fā)展不僅要依靠國內(nèi)市場，同時也必須重視開拓國際市場。前十年的快速發(fā)展，外貿(mào)推動成為主要因素。由于鼓勵企業(yè)走出去，我國已與世界120多個國家建立了物資的需求關(guān)系，經(jīng)濟(jì)互相依存度穩(wěn)步提高。盡管2008年全球性危機(jī)，國際市場格局發(fā)生了很大變化，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，但對外經(jīng)濟(jì)合作和貿(mào)易仍然是穩(wěn)定我國經(jīng)濟(jì)不可缺少的因素。

近年來中西部地區(qū)通過開放開發(fā)，投資強(qiáng)度和發(fā)展速度均反超東部地區(qū)，除基數(shù)因素外，主要是中央穩(wěn)增長、擴(kuò)內(nèi)需等一系列宏觀調(diào)控政策活躍了國內(nèi)市場特別是中西部地區(qū)市場，使人們增強(qiáng)了縮短東西部發(fā)展差距的信心。可見，在一定條件下市場決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

削減下放政府事權(quán)，不是撒手不管，而是讓政府部門從審批、許可的繁瑣事務(wù)中解脫出來，集中精力管好該管的事，讓“有形之手”在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、加強(qiáng)公共服務(wù)、促進(jìn)社會公平正義等方面發(fā)揮關(guān)鍵性的作用，這樣更能提高政府的公信力，客觀上減少了尋租腐敗的土壤，從制度上反腐倡廉，讓官員們從受賄謀私的陰影下解脫出來，使廣大人民群眾感到人民政府為人民，從而提升政府的人民屬性和公眾依賴度。

正確處理放活與監(jiān)管的關(guān)系

推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，發(fā)揮市場的決定性作用，必須努力建設(shè)一個法治市場、誠信市場、公平市場，決不能搞自由主義的市場。我國地域遼闊，地理經(jīng)濟(jì)條件差異很大，人口眾多又分布極不均衡，城鄉(xiāng)差別、二元格局長期存在。我們堅(jiān)持走社會主義道路，必須逐步縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展差距，讓全體公民共享發(fā)展成果，使收入差距保持一個相對公平合理的狀況。這就決定了在繁榮市場、加快發(fā)展的同時，政府要有效的適時施行宏觀調(diào)控，平衡城鄉(xiāng)之間、地域之間、民族之間的利益格局和發(fā)展步調(diào)；需要科學(xué)地進(jìn)行國土功能統(tǒng)一規(guī)劃，哪些地方可以加快開發(fā)、明確哪些地方要節(jié)制開發(fā)、哪些地方要保護(hù)性開發(fā)、哪些地方需要保護(hù)。既考慮眼前又兼顧長遠(yuǎn)，不能砸子孫后代的飯碗。社會主義事業(yè)是千秋萬代的事業(yè)，這就是我們與所謂的資本主義“普世價值”的根本區(qū)別。

法治市場，就是用法律規(guī)范競爭。現(xiàn)在為什么假冒偽劣產(chǎn)品能流入市場、制假售假能長期存在，根本的一條就是我們的法制還不夠健全，還存在空擋，被投機(jī)行為鉆空子；再就是已有的法律也存在執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力，特別是多頭執(zhí)法。有了利益搶著干、承擔(dān)責(zé)任靠邊站。由此造成了“舌尖上的安全”等亂象。還有公民法制教育普及不夠，法律意識淡薄，缺乏嚴(yán)格的全民行為規(guī)范，所以許多民事糾紛、刑事犯罪都出于無知。法制完善了，才可能有效的法治。今后我們必須加強(qiáng)立法、強(qiáng)化法治，依法規(guī)范市場行為，充分發(fā)揮市場競爭效應(yīng)，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場。

誠信市場，要求經(jīng)濟(jì)人要有誠實(shí)守信的基本品德。絕不投機(jī)鉆營，著力提高自己的內(nèi)功。依靠科技發(fā)展、依靠質(zhì)量取勝、依靠人性化管理降低成本、依靠信息化手段創(chuàng)新經(jīng)營方式、依靠互利合作，充分發(fā)揮市場的決定性作用，提高資源效率……企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期，最重要的是選好入市起點(diǎn)，按需求選項(xiàng)，把每一件事情做實(shí)，不搞歪門邪道，特別不能欺騙消費(fèi)者。消費(fèi)需求永遠(yuǎn)是市場活力之源、社會生產(chǎn)活動之本。制假售假、以次充好，不僅會被市場淘汰，還要受到公眾的譴責(zé)、法律的制裁。只有誠信者才能在市場上站穩(wěn)腳跟，才會在市場競爭中發(fā)展壯大。誠信市場建設(shè)，一靠依法規(guī)范，二靠政府有效執(zhí)法，更主要的是靠經(jīng)濟(jì)人誠信。市場參與者要不斷提高自己的內(nèi)在素質(zhì)和對公眾負(fù)責(zé)的品質(zhì)，徹底摒棄“無商不奸”的咒語。

公平市場就是開放型非壟斷的市場。授予所有企業(yè)法人國民待遇，讓經(jīng)濟(jì)人能在同一起跑線上前進(jìn)，政府能為各類企業(yè)提供平等競爭的條件，規(guī)范為企業(yè)提供優(yōu)惠待遇的短期行為。特別要約束地方政府亂開減稅讓利的口子，因?yàn)榻o某些投資企業(yè)吃“偏飯”就會對多數(shù)企業(yè)造成不公，從發(fā)展角度看也是鼓勵落后，不利于進(jìn)取。

我國已進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期，不能再沿用改革開放初期的一些做法，要為企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)長期穩(wěn)定發(fā)展。同時，我國又處在全面深化改革、擴(kuò)大開放的新階段。有些重大改革如上海自由貿(mào)易區(qū)等還需要通過試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)再逐步推行。

還應(yīng)銘記，我國還是一個發(fā)展中國家，還存在不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)的發(fā)展在一定時期還需要中央扶持和全國支援，特別是少數(shù)民族地區(qū)，為了縮小貧富差距，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)輸入一些造血功能是社會主義性質(zhì)決定的，這也是發(fā)展的大局，不會影響公平競爭的市場建設(shè)。

總之，要完善中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，我們既要激活市場，又要加強(qiáng)監(jiān)管。在降低入市門檻的同時要加強(qiáng)運(yùn)行中的監(jiān)督。合理弱化前期管理，符合大政方針的項(xiàng)目可以“先上車后買票”。我國工商注冊改革已跨出一大步，這無疑會提高市場化程度。在一些經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)創(chuàng)造條件實(shí)行“負(fù)面清單”管理，可使投資者少走彎路。但由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程千變?nèi)f化、十分復(fù)雜，政府部門必須及時掌握信息，做到執(zhí)法及時到位、監(jiān)管不留空擋，使市場既繁榮又健康，資源、資金利用率不斷提高，人的生存環(huán)境不斷改善。

提高依法行政的透明度和人民群眾參與度

最近國務(wù)院審改辦公布了國務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)匯總清單，60個有審批事項(xiàng)的部門，目前正在實(shí)施的行政審批事項(xiàng)1235項(xiàng)。這是對部門權(quán)力的界定，讓公眾知情。中央明確了權(quán)力清單，部門和地方政府再有“土政策”，公眾就可理直氣壯地抵制。我們相信隨著改革的深化，今后還會逐步削減一些行政審批事項(xiàng)和對五花八門的非行政審批進(jìn)行合理界定。

走好中國特色社會主義道路靠中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，靠各級政府的高效行政，靠億萬人民群眾的創(chuàng)造力生動實(shí)踐。各地涌現(xiàn)出的眾多優(yōu)秀民營企業(yè)就是這種創(chuàng)造力的生動實(shí)踐。我國專利申請量在世界排名逐年上升，我國已成為世界最大的物質(zhì)貿(mào)易國，嫦娥飛上月球，蛟龍潛入深海……這充分說明在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，廣大人民群眾的聰明才智發(fā)揮出來可以創(chuàng)造更多的人間奇跡。我們再不能用不盡合理的行政審批、行政許可去捆綁群眾的手腳了。與其關(guān)門審批，不如讓“大樓里的處男處女”們到人民群眾改革的大潮中去推波助瀾。

互聯(lián)網(wǎng)推進(jìn)了我國社會信息化。政府信息公開也通過政府網(wǎng)站邁開了步伐。行政提高透明度是尊重人民群眾知情權(quán)的重要方面，也是鼓勵人民群眾參與的手段，人人關(guān)心國家大事，大事才能辦好。同時，政府在陽光下執(zhí)法，才能真正體現(xiàn)依靠群眾、聯(lián)系群眾，與群眾有更多的共同語言，在廣大人民群眾的參與下提高執(zhí)行效率，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，文明、和諧社會建設(shè)就有了希望。

（作者系陜西省人民政府原省長）