“人走政息”，不僅是人的問題

常健 郭薇

一旦“政息”成為不可避免的趨勢，“人走”只是為其提供了必要條件。因此，不應只考慮如何限制“人走政息”，而應更多地考慮如何提高新政的成功率。

近年來，對地方政府創新中“人走政息”的分析，集中在地方領導視創新為“政績錦標賽”，因創新帶有領導者個人色彩，在地方官員周期性調動下，導致人在政在，“人走政息”。然而，這只是一種表層原因。從政策過程的角度看，“人走政息”實際上是一種政策選擇和淘汰過程。如果一項創新得到了民眾、地方和中央政府的一致支持，就不會人走政息。

“人走”是考驗政策的一種手段

導致一些新政隨領導者“人走政息”的深層原因可從以下方面來分析。

從“政”的內容看，一些新政是對現行法規的突破，但現行法規的修改比較困難，導致合法性危機。一旦領導者調走，就失去了地方修改法規的推動力，也失去了敢冒合法性風險堅持創新的力量。

從推動新政的動力看，一些新政與地方政府部門的利益發生沖突，又得不到中央政府的有力支持，造成地方領導者在地方各部門博弈中孤軍奮戰。例如，一些促進信息公開透明，加強政府監督方面的創新，就面臨著地方部門抵制，結局往往是“人走政息”。

從實際效果來看，一些新政解決了某些原有問題，但同時又導致了一些新問題。當這些新的問題比原有的問題更加嚴重而又得不到及時解決時，新政就會失去民意的支持，也會失去負責實際執行的一線政府官員的支持。

可見，現有體制下，“人走政息”實際上是政策選擇和淘汰過程的一種后續方式。某種意義上，“人走”可被看做是考驗政策的一種手段。一旦“政息”的要求成為不可避免的趨勢，“人走”只是為這種趨勢的實現提供了必要的條件。因此，不應只考慮如何限制“人走政息”，而應考慮如何提高新政的成功率。

破解“下面贊揚聲、中間爭議聲、上面不吱聲”

由上可知，我們需要建立一種符合法治要求，且具有政治可行性的規范化的地方政府創新機制。這種創新機制至少應當符合以下四方面要求。

規范要求，政府創新與法律體系的規范性要求相結合。地方政府創新必須具有合法性，其體現在：政府創新盡量以法規、文件方式明確加以規定，并有明確的實施細則，使得執行者有法可依；地方政府出臺的新規不能違反現行法律；地方新規在出臺前必須與原有的政府法規和規章相銜接，避免“雙向交通規則”或“異體排斥”效應。

政治要求，“自下而上”與“自上而下”相結合。回顧中國成功的地方政府創新，往往是由中央政府先給予方向性的指導意見，地方政府再進行探索和嘗試，比較成功的嘗試得到中央政府的肯定，并向全國推廣。相反，一些不太成功的地方創新，往往會陷入“下面贊揚聲、中間爭議聲、上面不吱聲”的尷尬。

程序要求，個人開拓與群體共識相結合。地方政府創新的程序規范應當包括幾方面：建立利益和主張的表達程序，征求各種不同利益群體的多樣化要求，防止“沉默的螺旋”效應，采取“異議優先”的聽證程序；建立不同主張的對話機制，使各種不同意見的爭論公開化，讓各方充分表達，又能相互限制；建立沖突利益的整合程序，使不同方案通過妥協達成一致；建立實施評估程序，根據評估結果決定是否對新規作進一步的調整、補充和修改。

內容要求，創新與保守相結合。隨著法律體系不斷完善，地方政府在體制方面創新的空間相應縮小，而更集中于法律的執行方面。正如俞可平所說：“政府創新是公共部門為提高效率、改善服務質量而進行的創造性改良，其工具性意義大于價值性意義”。（作者常健系南開大學周恩來政府管理學院教授）