如何完善人大全口徑預決算審批監督

林崢

摘要：黨的十八大報告對我國人大工作提出新要求，重點是完善全口徑預決算的審批監督。黨的報告對人大全方位加強對政府資金的監督是第一次，引起強烈的社會反響。國家的一切權力屬于人民，此舉也是人民當家作主的實現形式之一。完善全口徑預決算的審批監督是黨對人大工作提出的新的高要求。本文通過對當前預決算審批監督的現狀和不足進行分析，提出完善人大全口徑預決算審批監督的建議，有一定現實意義。

關鍵詞：人大 全口徑預決算 審批監督

黨的十八大報告提出，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，這項任務同時也是我國體制改革的重要目標。人大全口徑預決算，就是要把所有的收入支出類型都歸由政府進行統一管理，這就要包含所有的收入支出體系，不存在額外的或者預算之外的政府收入支出，這樣就形成了覆蓋所有政府收支的全面統一的管理體系，并且這一框架將不斷完善，這也意味著人大監管范圍的擴大，它將涵蓋政府的全部收支。根據法律規定，國家實行一級政府一級預算等共五級預算，還分為中央預算和地方預算、部門預算與單位預算等。人大被國家賦予了預算決算的監督權力，因此應在預決算審批監督中盡職發揮作用。

一、我國全口徑預決算管理框架概述

（一）我國全口徑預決算管理框架的形成

2003 年，中共十六屆三中全會提出，“實行全口徑預算管理核對或有負債的有效監控。加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督”。2005年，國務院通過提出改革和完善非稅收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理。2010 年，財政部發布《關于將按預算外收支納入預算管理的通知》規定，自2011年1月1日起，將全部預算外收支納入預算管理，同時相應修訂“政府收支分類科目”，取消全部預算外收支科目。2012 年，黨的十八大報告支持人大及其常務委員會充分發揮國家權力機關作用，并再次要求加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。

（二）我國政府預算管理體系存在問題和完善目標

我國政府預算管理的體系由公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算構成。在預算實踐中，政府預算是由公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算來實現的。目前，我國政府的預算管理體系中，公共預算體系是相比較為完備的，其余三個預算的基本框架雖小有成就，但也需要政府及相關部門進行進一步的細化分類和完善。

其中，公共預算中的地方公共預算不完整，部門預算劃分相當模糊，國庫集中支付制度和超收收入均不規范；政府性基金預算中，分稅制和預算外收支均不規范，僅審查總額而無具體細目；國有資本經營預算中，收入范圍過窄提取比例過小，收益僅在國有經濟內部循環，國有資本財務報告是沒有匯總的；社會保險基金預算中，預算制度不統一，而且相互之間界限也不明確。

預決算管理完善的重點是要將我國各項預算的功能進行詳細界定，建立一個科學規范的管理體系和統籌協調的管理體制，各級人大也有履行對我國政府的全口徑預決算進行相應的審查和監督的義務。

二、人大全口徑預決算審批監督機制現狀和改革目標

（一）審批監督機制的構成

全口徑預決算包括編制、審批、執行等各個環節之間相互是有機聯系的，形成了一個整體。憲法和法律規定了預決算管理體制，其中，人大及其常委會負責審查、批準預決算并監督預算執行。

（二）審批監督機制的現狀

全國人大及其地方機構通過不斷努力，使得審查監督形式日益完善，逐步形成了審批監督機制框架，使得預算審批監督工作更加貼近實際。例如，預算單位逐步細化收支分類，提高預算完整性和真實性、可比性，便于開展審查監督；公開公平公正的政府采購制度，提高財政資金使用的透明度；對預算資金、預算外資金和制度外資金這三種財政資金，財政部門實行分開核算，分別報告；對重大項目預算和可行性開始進行審查監督等。

但是，在審批監督機制不斷發展的同時，也存在許多不足之處。預算約束沒有達到目的，制定的預算和政策不能緊密配合，容易造成預算的編制粗線條，預算審批只是流于形式，易于造成二次分配這一隱患。審核預算的時間相對太少，聽取匯報等簡單的會議調查形式，使得審查方式過于單一，審查監督往往流于形式，缺乏實質性的審查程序設置。監督過程中，信息不對稱的現象嚴重，監督的人員和手段極為有限，缺乏實質性權利并且監督較為被動。這些不足都給審批監督機制造成了不良的影響。

（三）審批監督機制的改革目標

第一，實現政府所有的收支都納入人大監督范圍內。包括全部預算決算草案，全部的預算決算收支和全部的預決算單位及其執行情況。

第二，要建立一個能夠涵蓋國家全部財政資金和運行的審批監督機制，從政府到各部門，從中央到地方各層級都要進行審查監督，提高財政資金的使用效率，依法、科學、民主理財，為經濟建設提供有力的財政支持和保障。

第三，將人大對全口徑預決算的審批監督貫穿預決算的整個過程，進行實質性審查，執行階段要跟蹤資金使用和調整狀況，以促使資金使用的及時性和充分利用性。建立健全預算結果審查，并予以績效評價和公開的制度，監督各級政府的預決算管理。

三、完善人大全口徑預決算審批監督的建議

（一）審批監督應該加強科學性和完整性

實行全口徑預決算就應該全口徑公開和監督。人大以及地方人大在實行監督權時，應該嚴格審查預算草案、預算結構和預算內容，預算體系的四個部門應該確保完整性。審批監督的政府預決算內容應該做到通俗易懂、全面反映和重點突出，政府的預決算報告應該是部門的收支明細賬，也要包含政府的資產負債情況說明，編制能讀懂的預決算報告是政府接受監督審查的基礎和義務。

應該改進目前的預決算科目，現有科目按照預算法和會計法編制預決算，設計過于簡單粗陋，不但使得執行效率不盡如人意也導致預決算相互銜接不力，給監督帶來了巨大的難度，今后可以采取統一按審查監督需要編制預決算的辦法，同時，本級預算做到層級分類細化，理清預算各部門間的相互關系，以便保證本級和部門預算等資金能夠實現有效對接。加快財政體制的改革，理清中央和地方以及各部門之間的財權事權劃分，完善國庫集中支付制度，逐步建立各級財權事權之間相互匹配的完善的財政預算體系，為全面可銜接的審查監督打好基礎。endprint

（二）積極推進預決算公開，向實質性審查轉變

政府財政預算收支公開，是納稅人得以知情的最基本權利。中央政府部門以及地方部門應該積極推進預決算公開制度，建立相應的信息披露制度，促進預決算信息的公開，而重中之重就是三公經費預決算的公開。因此，要根據實際需要進一步明確三公經費的范圍，制定科學合理的科目，確定額度和標準，已編制相應的預算，分層次分步驟的有序公開依法公開，嚴格履行審查監督程序，不僅要公布三公經費總額，也要公布相關部門的預算審批情況和審計結果，并且做好后續整改工作。

除了經常審查的項目之外，還要加強特別審查，如國家重大項目和民生熱點項目等。應不斷改進監督方式，完善監督機制，使人大對政府全口徑預決算的審批監督由程序性審查向實質性審查轉變，不斷提高監督的效率和水平。

（三）完善預決算績效管理和審批監督程序設計

政府預算績效管理是現階段強化預算管理的有效措施，從效率效益等方面切實加強執行監督，強化人大監督的效果。增強依法理財的意識，根據審查結果及時調整優化收支方向和結構，完善績效管理和考核辦法，認真落實重點支出，確保資金使用安全規范，提高財政資金的使用效率。實現財政資金優化配置，充分發揮其引導作用，實行科學細化的先進管理，進一步提高政府預算績效管理的水平。

對于全口徑預決算審批監督程序的設計一是要讓人大代表能夠利用充分的時間和相關輔助材料進行判斷，這就要求信息公開，提高人大及其常委會的預決算監督水平，提高預決算工作的精確性；二是要充分發揮審計機關和第三方評價機構的作用，他們作為專業參考依據，對實行預決算監督有著天然優勢，也有著強大的剛性約束力，能夠擴大公眾的有效參與程度；三是法律是實現全口徑預決算審批監督的強有力保障，應當加快修訂法律依據，根據全口徑預決算要求不斷完善相關法律法規，還要對財政和預決算的相關基本制度進一步進行規范。全國人大常委會應當盡快制定并開展相關立法工作并且在已有法律規定范圍內積極創新力求有所突破，做到以點帶面，做好加強對全口徑預決算的審批監督工作。要讓審批監督的結果可操作，產生法律效力。

四、結束語

如何完善人大全口徑預決算審批監督，是賦予人大及其常委會的一項新的挑戰。應該根據我國現狀，進行創新和突破，強化績效管理，使人大對政府全口徑預決算的審批監督由程序性審查向實質性審查轉變。

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