淺談地方政府投資績效審計

徐濤

【摘要】目前，績效審計的法規(guī)體系不完善，評價標準沒有完全建立，審計人員績效觀念、業(yè)務水平有待提高，績效審計有待拓展。文章以問題為導向，思考如何進一步開展投資績效，提出推進投資績效審計的對策和建議。

【關(guān)鍵詞】績效審計？投資審計？政府投資

《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出：“全面推進績效審計，促進加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。”政府投資作為政府實現(xiàn)其職能的重要手段，占財政支出比例較大，受到社會的密切關(guān)注，在政府投資審計中加強績效審計很有必要。

一、開展政府投資績效審計的必要性

1.實施政府投資績效審計是適應政府職能轉(zhuǎn)變的需要。當前我國正處于社會主義市場經(jīng)濟體制完善階段，政府由權(quán)力型、管制型向責任型、服務型轉(zhuǎn)變。績效審計通過對政府部門和單位管理使用公共資源的效率和效果等績效情況進行評價，促進提高政府的管理水平，完善相關(guān)體制機制，推動上海“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”。政府職能的轉(zhuǎn)變，豐富和拓展了審計的內(nèi)涵和外延，從審查投資決策、建設(shè)管理、投資效果入手，加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。著力查處重大違法違規(guī)和嚴重損失浪費問題，揭露決策失誤、體制不適應等方面問題，提出改進的建議，為政府宏觀決策服務。

2. 實施政府投資績效審計是促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的需要。隨著民主意識的增強，公眾對公共財政支出越來越關(guān)注，特別關(guān)注建設(shè)資金使用的效率和效果。政府投資在財政支出中總量大，對經(jīng)濟社會影響很大，政府投資的績效審計對于推動經(jīng)濟發(fā)展由注重速度的粗放式向關(guān)注效益和質(zhì)量的集約式轉(zhuǎn)變，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，具有重要意義。

3. 實施投資績效審計是國家審計自身發(fā)展的需要。《上海市審計條例》指出，審計機關(guān)應當專門開展績效審計，并向本級人民政府提出績效審計結(jié)果報告。政府投資涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等領(lǐng)域，是否達到了預期效益，投資效果如何都需要通過績效審計予以分析和客觀評價，通過績效審計關(guān)注國家宏觀投資政策的落實和執(zhí)行效果，促進完善政策法規(guī)，深化投融資體制改革，剖析投資管理體制中深層次的問題，從而不斷完善投資管理體制，充分發(fā)揮政府投資調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，引導社會投資方向的宏觀導向作用，促進國民經(jīng)濟和社會持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，發(fā)揮審計維護國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”作用。

二、投資績效審計的實踐和探索

作為基層審計機關(guān)，按照審計署全面推進績效審計的工作要求，圍繞促進提高固定資產(chǎn)投資效益，緊緊抓住財政資金流向這條主線，強化政府投資審計項目的總體安排，整合全局資源，增強政府投資審計的主動性、宏觀性、建設(shè)性、開放性和科學性，將揭露問題和促進整改相結(jié)合，積極探索開展績效審計。

1.以真實、合法性審計目標開展對重大建設(shè)項目竣工決算審計。對預算執(zhí)行和決算進行審計監(jiān)督，強化投資動態(tài)的控制，核減不實投資，切實保證項目成本核算與會計信息的真實性，查找管理漏洞、損失浪費，促進財政資金安全有效的使用。竣工決算審計已成為基層審計機關(guān)的重要審計任務。

2.堅持“服務大局，圍繞中心，全面審計，突出重點，求真務實”的二十字方針，圍繞政府和百姓關(guān)心的專項資金開展審計調(diào)查，為政府宏觀決策服務。近年來開展了區(qū)內(nèi)專項資金使用和管理效益情況、政府投資項目執(zhí)行和管理情況等的審計調(diào)查。

3.圍繞重點資金、重大活動的資金管理使用情況，開展全過程的跟蹤審計。根據(jù)政府投資建設(shè)周期長、投資大，環(huán)節(jié)多的特點，從建設(shè)項目立項開始，在設(shè)計、招投標、施工、監(jiān)理、工程決算等各個環(huán)節(jié)，加大審計監(jiān)督力度，將審計關(guān)口前移，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出整改措施，將問題解決在萌芽狀態(tài)，最大限度地發(fā)揮審計預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。

4.緊緊抓住國債資金、重點投資領(lǐng)域和重大建設(shè)項目開展績效審計。加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，有效遏制權(quán)力腐敗，推動國家良好治理。近年來在學校校舍工程等項目跟蹤審計中積極引入績效理念開展績效審計。

三、推進投資績效審計面臨的困難和問題

目前，各地績效審計發(fā)展還很不平衡，總體上還處在起步和探索階段，不僅受制于審計的外部環(huán)境，如績效審計的法規(guī)體系不完善，評價標準還沒有建立，也受限于審計自身原因，如審計人員績效觀念有待加強、業(yè)務水平還有待提高，投資審計有關(guān)績效方面內(nèi)容還有待拓展等問題。

1. 缺乏明確評價標準，審計評價難。績效審計最大的特點就是評價，要對項目的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、生態(tài)效益等進行評價。目前沒有一個明確的規(guī)范，缺乏系統(tǒng)的評價標準，在評價項目有關(guān)效益等非財政財務信息時很難獲得相關(guān)評價指標的數(shù)據(jù)信息，也給評價帶來了難度。另一因素是目前項目可行性研究報告較粗，缺乏效益指標，審計人員在評價的時候多依賴經(jīng)驗和主觀判斷，存在一定的隨意性和審計風險，績效審計深入推進難。

2.監(jiān)管長效機制未發(fā)揮，影響績效審計力量的投入。在政府投資管理過程中，各部門按照各自職責進行監(jiān)管。由于監(jiān)管部門之間配合不協(xié)調(diào)，加之專業(yè)人才缺乏，很難做到全方位、全過程監(jiān)管，監(jiān)督合力沒有形成，監(jiān)管水平和效率低下，政府投資呈現(xiàn)“只重投資，不重效益”的“粗放”特點。為了查處投資領(lǐng)域中管理不規(guī)范、損失浪費、資產(chǎn)流失等問題，基層審計機關(guān)在真實性、合法性上投入了較多人力和精力，一定程度上影響了績效力量的投入。另外，對投資領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)問題的原因分析和整改情況看，這些問題的形成既與建設(shè)單位內(nèi)部管理制度缺失和把關(guān)不嚴有關(guān)，也與外部監(jiān)管不力有關(guān)。目前迫切需要各部門形成聯(lián)動的監(jiān)管合力和長效機制，提升和鞏固審計的成果，讓審計部門有很多的精力開展績效審計。endprint

3.人員知識結(jié)構(gòu)不適應績效審計要求。對于投資績效審計，審計人員不僅要熟悉當前國家的宏觀經(jīng)濟政策和投資的重點，具備宏觀綜合分析問題、挖掘體制機制上問題的能力，而且還要了解和熟悉同類工程的有關(guān)技術(shù)指標和技術(shù)參數(shù)，評價完工項目的經(jīng)濟效益的專業(yè)能力。

4.績效審計有待深化。審計機關(guān)應加強對維護財政資金安全性和促進實現(xiàn)政府投資效益目標開展政府投資的總體績效方面的專項審計調(diào)查，增加審計工作的主動性、宏觀性、整體性、建設(shè)性。

當然，政府投資的整體效益離不開一個個單體項目。就具體項目績效審計而言，投資審計的內(nèi)容還有待深化。首先在決策審計方面，對項目決策論證的充分性、科學性，項目選址的合理性、技術(shù)經(jīng)濟的先進性關(guān)注度要加強，項目決策與領(lǐng)導要承擔的經(jīng)濟責任的關(guān)聯(lián)性還不夠，難以揭示決策失誤造成的重大損失浪費；其次在設(shè)計階段，該階段基本決定了總投資的75%左右，但是目前關(guān)注優(yōu)化設(shè)計方案還不夠；再次在建設(shè)階段，全過程審計中雖然加強了關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督和控制，但對施工、監(jiān)理等具有較強專業(yè)技術(shù)要求的審計監(jiān)督深度不夠，關(guān)注制度、管理比較多，關(guān)注技術(shù)比較少，難以發(fā)現(xiàn)技術(shù)上的有關(guān)經(jīng)濟性、效率性、效果性深層次的問題，績效審計的深度還有待挖掘；最后在項目竣工決算審計階段，欠缺項目運行的后評估審計，未對項目達到設(shè)計能力一段時間后評估項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性，難以保證項目審計評價結(jié)果的正確性和完整性。

四、推進投資績效審計的對策和建議

1.建立客觀的績效審計分析、評價指標體系。由于投資項目分析和評價的指標相對比較復雜，為此政府投資項目績效審計需要建立包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的指標體系。遵循客觀性、全面性、可比性原則，定性與定量分析相結(jié)合原則，結(jié)合政府投資項目績效審計的經(jīng)驗成果和具體實踐，建立起統(tǒng)一評價體系。

2. 形成監(jiān)管合力，發(fā)揮長效機制。一是建立政府投資審計的聯(lián)席會議。由地方政府投資審計成員單位組成，明確各監(jiān)督部門的監(jiān)管配合職責，加強監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)配合機制，檢查國家宏觀投資政策的落實和執(zhí)行效果，共同研究和解決體制機制深層次問題，不斷完善區(qū)級層面的規(guī)章制度，為績效審計的開展打下良好的管理基礎(chǔ)。二是建立審計整改聯(lián)動機制，提升審計效果和影響力，建立審計整改聯(lián)動和公告制度，有效解決“下不為例”、屢查屢犯的問題，將審計監(jiān)督和主管部門的日常專業(yè)監(jiān)管有機結(jié)合起來，建立整改的長效機制，提升投資審計的效果。

3. 提升內(nèi)力，完善人員知識結(jié)構(gòu)。審計干部隊伍素質(zhì)決定績效審計的水平和質(zhì)量。我們可以借鑒國外成功經(jīng)驗，不斷對現(xiàn)有人才優(yōu)化結(jié)構(gòu)。一是建立開放式、多渠道的人才培訓，堅持請進來、走出去相結(jié)合，逐步提高工程、環(huán)境保護等相關(guān)專業(yè)人員比例，同時加大業(yè)務培訓，有計劃、有重點多渠道優(yōu)化現(xiàn)有人員的知識結(jié)構(gòu)，向復合型人才轉(zhuǎn)變，并做到審計系統(tǒng)內(nèi)部資源最大限度的整合和共享。二是巧用“外腦”，提升內(nèi)力。建立外聘專家?guī)旌蛯＜易稍冎贫鹊耐瑫r，要向?qū)＜医琛爸恰保μ嵘龑徲嬋藛T自身能力，完善知識結(jié)構(gòu)，吸納中介機構(gòu)的專家和高校人員一起參與項目的審計和績效審計課題研究，培養(yǎng)一支業(yè)務優(yōu)良、作風過硬的審計隊伍。

4.著眼宏觀和微觀，全面突出績效內(nèi)容。一是加大政府投資專項審計調(diào)查的力度，關(guān)注區(qū)域政府投資整體績效。全面掌握本區(qū)政府投資的總體情況，關(guān)注國家宏觀投資政策的落實和執(zhí)行效果，揭示工程建設(shè)領(lǐng)域突出的、普遍性、傾向性問題，加強對政府投資審計主動性、宏觀性、整體性的把握。關(guān)注政府投資財力有分配權(quán)和審批權(quán)的部門對投資財力分配管理情況、投向結(jié)構(gòu)的總體情況、分布狀況，發(fā)揮政府投資對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的引導作用，促進本級政府完善區(qū)級財力投資管理辦法和財政支出績效評價監(jiān)督的管理辦法。關(guān)注政府建設(shè)監(jiān)管部門管理職能履行情況，揭露因監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費問題，加強對建設(shè)市場的依法管理，從源頭上減少建設(shè)領(lǐng)域的違法違規(guī)和腐敗問題，避免公共財政資金的損失。關(guān)注政府投資項目的主管部門對政府投資項目的跟蹤管理和檢查情況，檢查其內(nèi)部控制的健全性、監(jiān)督的有效性，促進政府投資建設(shè)主管部門不斷完善相關(guān)的管理制度與辦法，減少投資的失控和管理漏洞造成的損失浪費。關(guān)注具體負責建設(shè)的部門對政府投資項目建設(shè)管理情況，特別關(guān)注重大決策制度的建立和運行，投資決策依據(jù)的科學性、可行性研究的完整性、投資行為的規(guī)范性，避免項目決策失誤、管理不到位等造成的重復建設(shè)、無效投資等問題。

二是跟蹤具體項目，深化績效內(nèi)容。跟蹤具體項目，在常規(guī)審計的基礎(chǔ)上，突出績效審計的理念和方法，緊緊抓住投資決策、投資管理、資金使用、投資效果四個環(huán)節(jié)開展績效審計。

（1）在審查前期立項時，將投資決策、可行性研究、設(shè)計管理與項目的“效果性”相結(jié)合。要關(guān)注項目前期投資決策論證的充分性，達到的投資效果的可行性；在設(shè)計管理中關(guān)注貫徹節(jié)能降耗，環(huán)境保護、環(huán)境效益、社會效益的情況，加大對設(shè)計方案的優(yōu)化選擇的審計，根據(jù)技術(shù)、經(jīng)濟和環(huán)境分析多方案比較最終確定最優(yōu)方案。將決策文件規(guī)定的目標、可行性研究報告達到的效果、建設(shè)資金使用效率作為檢查項目的執(zhí)行效果績效的切入口。

（2）在項目建設(shè)期間，將投資管理、資金使用、項目招投標、合同履行、施工技術(shù)的優(yōu)選、造價結(jié)算與投資的“經(jīng)濟性”相結(jié)合，關(guān)注招投標時設(shè)計圖紙是否齊全，有無達到設(shè)計深度就進行招投標，導致日后合同的變更，投資最終難以控制等問題；施工中檢查有無利用新技術(shù)降低造價的意識，關(guān)注是否提前考慮今后功能水平的變更和提升問題，施工中處理好技術(shù)的先進性、功能的完善性、使用上的便捷性和造價的經(jīng)濟性關(guān)系。在保證實現(xiàn)技術(shù)目標的前提下厲行節(jié)約，嚴厲查處單純?yōu)榱藟嚎s工程造價而使建成后使用成本居高不下的問題。

將投資管理、資金使用、損失浪費等與“效率性”相結(jié)合。檢查施工組織設(shè)計是否體現(xiàn)技術(shù)與效率的結(jié)合，關(guān)注施工的質(zhì)量和投資控制的情況，檢查監(jiān)理和投資咨詢單位的職責履職情況、從設(shè)計、施工變更單入手，分析設(shè)計和施工變更的原因，挖掘設(shè)計、工程管理中有關(guān)經(jīng)濟、效率、效益問題，圍繞建設(shè)工期、項目成本、資金管理和工程質(zhì)量，著重分析項目管理中不到位，資金使用不規(guī)范、損失浪費等可能影響效率的問題。

（3）項目建成運行后，關(guān)注投資實際效益和效果。考慮工程中質(zhì)量和功能方面的缺陷，要待使用一段時間后才能暴露和顯現(xiàn)出來，審計機關(guān)要對項目建設(shè)達到設(shè)計能力以后開展后評估的審計，對項目的立項決策、可行性方案的預測和實現(xiàn)程度、施工質(zhì)量、建設(shè)管理和效益等進行系統(tǒng)評價。

通過關(guān)注政府投資總體績效和檢查具體項目的績效入手，深化政府投資審計內(nèi)容，不斷積累經(jīng)驗，逐步擴大績效審計的覆蓋面、廣度和深度，以點帶面，更好地發(fā)揮政府投資審計推動國家良好治理的免疫系統(tǒng)作用。

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