會計師事務所作為第三方政府績效評價主體的競爭力分析

卻琴+李江

【摘要】會計師事務所作為重要第三方評價主體，在提高政府工作效率、提升政府公信力方面的作用日益顯著。文章站在會計師事務所角度，從政府績效評價供、求兩方面入手闡釋一般性第三方評價的存在的意義，著重剖析當下會計師事務所作為第三方評價主體的競爭力以及面臨的機遇和挑戰(zhàn)，最后嘗試描繪出提升會計師事務所競爭力的有效路徑。

【關鍵詞】第三方評價？會計師事務所？競爭力？途徑

一、第三方評價意義所在

首先，從需求方面看，第三方評價可以努力實現(xiàn)政府績效評價結果的“公正性和有效性”，體現(xiàn)民意。就“公正性”而言，傳統(tǒng)政府績效評價采用內部評價、自我評價和上級評價相結合的方式，使評價缺乏公正性，導致行政機關為自身績效而只聽從上級命令，圍繞上級的各種指示展開運作，政府治理偏離了提供公共服務、滿足公共利益的軌道，致使政府公信力不斷下降。就“有效性”而言，第三方評價組織參與政府績效評估，有利于改變政府自我評估、無疾而終的弊端。通過相互溝通、反饋與監(jiān)督機制，突出以結果為導向，迫使政府部門對自身職能的缺陷進行反思，改進公共服務的提供方式，最終促使政府改變治理理念，關心公眾利益，規(guī)范行政行為，解決實際問題。此外，第三方評價有利于整合與表達其所代表的群體意志，更能引起社會關注，能夠給被評價對象施加壓力，迫使其不斷改進。

其次，從供給方面看，即從第三方評價主體本身來看，第三方評價能夠充分體現(xiàn)政府績效評價過程的“科學性和專業(yè)性”，發(fā)揮比較優(yōu)勢。一般而言，第三方評價主體是社會專業(yè)化水平提高的產物，是進一步細化分工分離出來的專業(yè)性組織，具有特定領域的知識，能對各領域的信息進行理論和現(xiàn)實的分析與綜合，提出針對性的意見和建議。第三方評價大多數依托大專院校、科研單位、咨詢公司和會計師事務所等，由專業(yè)人士組成的機構具有人才、理論和專業(yè)服務優(yōu)勢，在評價方案擬定、評價指標制定、評價數據處理、評價結果的判斷等方面擁有相應的理論基礎和專業(yè)化工具，如上海琳方會計師事務所就自主開發(fā)了專門的信息化系統(tǒng)，在專業(yè)數據挖掘和整理分析方面具有專業(yè)優(yōu)勢。同時，當今自然、社會科學的發(fā)展又為獨立評估提供了技術支持。隨著傳媒手段、評估技術進步以及評估方法多樣化，第三方評價憑借其專業(yè)化基礎，充分運用各種有利于促進政府評估收益最大化的手段，整合各類資源，使評價活動向著高效率、低成本方向發(fā)展成為可能。

二、第三方評價主體的競爭力分析

會計師事務所作為第三方評價主體，其競爭力分析可從優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)四方面展開。

1. 優(yōu)勢分析。

第一，相對完善的組織制度保障。不同于其他第三方評價主體，會計師事務所必須嚴格遵循《中國注冊會計師執(zhí)業(yè)準則》，恪守獨立、客觀、公正的原則，保持專業(yè)勝任能力和應有的關注。鑒證業(yè)務的本質特征和長期執(zhí)業(yè)的經驗積累，在客觀上要求會計師事務所遵守執(zhí)業(yè)紀律和職業(yè)道德準則，強化從業(yè)隊伍的廉潔思想和服務意識，能夠自覺嚴把相關政策口徑和財經紀律，能夠積極適應被評價單位的實際情況和客觀評價環(huán)境。同時，本著為客戶負責、保證業(yè)務質量的服務理念，會計師事務所還有健全的業(yè)務質量監(jiān)督制度，設置專門的質量控制部門，全程參與執(zhí)業(yè)的監(jiān)督指導工作，能夠確保把好評價工作質量關。

第二，相對過硬的專業(yè)勝任能力。在政府績效評價中，有兩個很重要的評價環(huán)節(jié)分別是財政資金的合規(guī)性評價和被評價單位內部控制執(zhí)行效率的評價。相對于其他第三方評價主體，這兩項評價恰恰是注冊會計師的優(yōu)勢，也是會計師事務所的執(zhí)業(yè)重點和專長所在。注冊會計師能夠更快地熟悉預算單位使用的會計政策和制度，能夠更快地把握其財務信息特點和會計處理方法，能夠更準確地找到潛藏其中的財務問題所在，能夠較為容易地把握其內部控制的設計特點，能夠較科學地運用相關程序和方法檢查其內控管理和執(zhí)行的有效性等。

2. 劣勢分析。會計師事務所在政府績效評價中也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，具體體現(xiàn)在兩方面：

第一，評價過程中數據資料的挖掘能力相對薄弱。一般而言，評價對象越復雜、環(huán)節(jié)越多，需要的相關數據資料就越豐富，對分析方法要求也越高，對數據分析結果的信息質量要求也越高，對分析方法使用要求也更高，否則很難挖掘出更多有價值的信息來。績效評價報告的數據來源方式多種多樣，有問卷調查、訪談、基礎表核查、審計等，渠道不同，獲取數據的真實性和完整性也會有所不同；社會調查通過抽樣取得，相關調查結果依據被調查人員的主觀感受，可能與現(xiàn)實存在差異；基礎表中部分數據，如社會效益數據的取得存在局限性，也會影響績效評價的效果。這些客觀情況的存在，導致績效評價業(yè)務存在一定的局限性。

第二，評價結果的應用性和對相關政策制定調整的影響力相對薄弱。會計師事務所注重業(yè)務合法合規(guī)性，主要從事操作性強又十分具體的實務工作，與研究型的第三方評價主體相比，對宏觀層面的把握、業(yè)務經驗的總結、理念的凝練提升、問題的深度剖析和歸因的能力相對欠缺，對政府決策及其政策修訂的影響力被大大削弱。

針對上述劣勢，上海琳方會計師事務所已經著手在既有專業(yè)數據庫基礎上開發(fā)適用于績效評價的數據子庫，包括文獻庫、法規(guī)政策庫等，爭取率先將劣勢轉變?yōu)閮?yōu)勢。

3. 機遇分析。對會計師事務所而言，最大的機遇就是第三方政府績效評價日益得到廣泛應用和認可，從地方個別探索到全面推廣，已漸成氣候。目前，全國2/3的地方政府都在進行著第三方績效評價的嘗試和應用。近兩年，政府績效評價與管理工作全面提速，已上升至國家層面，進入決策層視野。如2011年6月，國務院批準包括北京市、吉林省等8個省市和國土資源部等6個部門開展績效管理試點工作。此外，政府政策支持對第三方政府評價工作順利開展與推進，也是十分重要的制度保障。如2011年4月財政部印發(fā)關于《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知，其中明確提出績效評價工作可委托中介機構等第三方實施。此后，地方政府績效評價與管理的法規(guī)性文件也相繼出臺實施。如廣東省出臺了《中介機構參與績效評價工作管理辦法》，浙江省出臺了《中介機構參與績效評價工作暫行辦法》等。由此可見，有利于第三方政府績效評價的生態(tài)環(huán)境已經初步形成。endprint

4. 挑戰(zhàn)分析。會計師事務所開展政府績效評價面臨的挑戰(zhàn)主要有三方面：

第一，來自陌生評價對象的挑戰(zhàn)。目前政府績效評價的一般做法主要是：針對具體評價對象設立相應指標體系，根據評價標準對指標進行逐項評議，然后按照一定權數計算出指標體系的綜合評價結果，結合定性的評價結果，撰寫評價報告。評價的關鍵是設計評價指標和制定評價標準。然而，不同行業(yè)、不同評價對象跨度較大，其領域的專業(yè)性很強，不同財政支出領域的指標差異很大，如市政道橋管養(yǎng)支出和城市社區(qū)衛(wèi)生服務支出就無法采用同一套評價指標。如果會計師事務所在承接評價項目后，因缺乏對相關行業(yè)認識，在短期內設計指標體系又缺乏實踐認證，那評價效果就缺乏權威性，甚至會得出錯誤的結論來。

第二，來自激烈競爭的挑戰(zhàn)。由于第三方評價主體多元化，短期內政府績效評價業(yè)務的市場競爭會比較激烈。目前，政府選擇第三方進行績效評價的普遍做法是：政府先根據一定資質標準通過招標，選擇一部分中介機構，建立確定一個政府績效評價第三方機構清單中介庫，定期根據市場變化進行增減調整，然后定期根據需要，通過招標或個別對接方式在清單中選擇第三方評價機構。清單中介庫中的第三方獨立評價機構主要有大專院校、科研院所、調查咨詢公司、會計師事務所、資產評估機構以及非官方團體等。除了會計師事務所，上述組織機構各有專長，它們的業(yè)務能力和發(fā)展態(tài)勢都會對會計師事務所形成不小的競爭威脅。

第三，績效評價準則和公告的欠缺。績效評價工作目前尚無法像審計、稅務和評估業(yè)務那樣，形成一套準則或公告。就上海而言，事務所在績效評價過程中，主要是依據《財政部關于印發(fā)〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》《上海市人民政府辦公廳關于轉發(fā)市財政局制訂的〈上海市財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》和關于貫徹落實《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法的實施意見》等文件要求進行績效評價。由于績效評價目前尚未形成規(guī)范的準則或公告，導致實務操作過程中標準不統(tǒng)一。

三、會計師事務所提升競爭力的有效途徑

根據上述分析，會計師事務所在政府績效評價方面應該是大有可為的，但是要在激烈的市場競爭中立于不敗之地，則提升自身的競爭力是必由之路。

1. 突出優(yōu)勢，整合資源。會計師事務所應該在認識深化、組織構建和人力資源配置上適應政府績效評價業(yè)務的實際需要，在充分發(fā)揮優(yōu)勢的同時，重視數據分析和業(yè)務執(zhí)行的信息化管理，努力克服劣勢。具體來說：（1）在認識深化方面，管理層面要能深刻領會政府績效評價工作的內涵、委托方的意圖，不斷總結工作經驗，梳理工作思路，鼓勵探索新的評價理念，嘗試運用新的評價分析方法。（2）在組織構建方面，考慮到這塊業(yè)務具有自身特點以及未來的市場潛力，事務所內部應該設置單獨的業(yè)務部門，專門承接和執(zhí)行政府績效評價業(yè)務。并在扶持和鼓勵的基礎上，探索建立相應的業(yè)績評價標準和考核機制。如上海琳方會計師事務所就率先成立了“績效評審部”，將政府績效評價作為未來的業(yè)務發(fā)展重點，給予大力支持。（3）在人力資源配置方面，從事政府績效評價的項目組成員無論是自我培養(yǎng)的還是外部引進的，首先要明確政府項目不同于企業(yè)項目，非常強調業(yè)務人員的綜合素質、全面思維和溝通協(xié)調能力。因此，在組建項目組時，要充分考慮項目組成員業(yè)務能力與溝通能力的結合、財務分析能力和非財務分析能力的結合、專業(yè)分析功底和文案處理功底的結合以及實務操作能力和理論提升能力的結合。（4）在信息化技術方面，會計師事務所需要提升信息化建設水平，建立一個績效評價數據庫，包括法律法規(guī)、部門規(guī)章、指標體系、報告和底稿范本、分類專家?guī)斓龋M一步提高績效評價的科學性、標準化。這里值得一提的是，上海琳方會計師事務所所依托的琳方專業(yè)服務集團在多年審計、財稅咨詢和績效評價的經驗積累基礎上，現(xiàn)已成功開發(fā)出基于行業(yè)數據分析與內控管理的大型ERP系統(tǒng)，并已應用于績效評價業(yè)務。在與本所規(guī)章制度緊密結合的基礎上，對客戶、項目、檔案、收入、成本、費用、員工、資產進行全方面信息化管理。將用制度管人，真正落實到技術實施層面。同時，琳方的ERP系統(tǒng)已為多家大型公司提供高端專業(yè)服務。毫無疑問，依托強大信息技術的專業(yè)勝任能力能夠大大提高績效評價的工作效率及評價結果的權威性。

2. 溝通合作，取長補短。會計師事務所開展政府績效評價工作，需要與委托單位、被評價單位和相關各方進行充分的協(xié)調溝通，甚至業(yè)務合作。（1）事務所要善于與績效評價的相關各方協(xié)調溝通。如：與委托單位溝通，商定指標體系，對評價對象的基礎數據進行核實，落實定性評議工作；與被評價單位溝通，對評價對象的績效管理進行診斷，提出存在問題和改進建議，或出具管理建議書；與受益對象或社會公眾溝通，保證調查問卷的順利發(fā)放和收集。事務所在評價過程中遇到困難、產生分歧時，應及時與委托單位、被評價單位及其他相關單位進行良好的溝通協(xié)調，妥善處理矛盾和糾紛，爭取不留后遺癥。（2）事務所要善于整合外部資源，在復雜業(yè)務方面積極開展合作，取長補短。比如，邀請政府、高校、科研機構及相關行業(yè)的專家參與或共同開展工作，合作解決一些技術上的難題，利用更科學高效的分析方法充分挖掘數據資料的信息價值，提升評價報告的權威性。事務所可以邀請上述機構和專家開展聯(lián)合研究、業(yè)務培訓，或鼓勵自己的員工參與到他們的研究工作中，學習取經。

3. 加強自律，創(chuàng)立品牌。自律才能自清、自強。如同做好鑒證業(yè)務一樣，會計師事務所在政府績效評價中也必須強調職業(yè)操守，這樣才能保持評價過程的客觀公正，才能確保評價結果的質量和真實性，也才能承擔起相應的責任。（1）人員素質要過硬。事務所派出人員應具備評價所需要的工作經驗和溝通能力，絕不能影響業(yè)務開展的獨立性。應嚴格按工作規(guī)范操作，嚴守職業(yè)道德，做到清正廉潔，樹立良好形象。應遵循謹慎與勇于探索相結合的原則，在發(fā)揚開拓創(chuàng)新精神的同時，也注意穩(wěn)妥，避免承擔不必要的風險。（2）組織管理注重一貫性。考慮到政府績效評價工作中需要頻繁的溝通協(xié)調，評價工作組成員應該保持穩(wěn)定。工作組一經成立，盡量避免因業(yè)務繁忙隨時調整人員，以免影響溝通效果、工作進度和質量。

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