探究廣州亞運免費公共交通政策的出臺及取消

摘 要：廣州亞運免費公共交通政策從出臺到取消，是順勢的明確之舉，本文從公共政策分析出發，基于政策問題構建的視角認為，政府決策者免費政策之舉在邏輯起點上沒能重視政策問題構建的中心指導地位，以致“用正確的方法，解決了錯誤的問題”，對此，用假設分析的方法可以有效地構建廣州亞運惠民政策的正確問題，同時也是對免費政策夭折的一種反思，同時廣州取消免費政策的舉動也可以從政策問題構建的角度得到合理解釋。

關鍵詞：免費公共交通政策；問題構建；假設分析

廣州亞運期間“讓全體市民享受免費坐地鐵公交30天的優惠”“硬著頭皮”實行了僅僅七天就被迫取消，這一政策從公布實施到執行夭折，政府在重大活動期間的“朝令夕改”在一定程度上凸顯了政策制定者的失誤，但從公共政策分析中政策問題建構的視角來看，廣州市政府取消免費政策是較為明智的糾錯之舉。廣州在亞運期間公共交通政策的變更，為我們在政策分析中以政策問題建構的視角進行反思提供了一個很好的詮釋性例證。

一、免費公共交通政策出臺及取消概述

2010年9月27日下午，廣州市召開亞運惠民項目新聞發布會。市政府辦公廳副主任、市政府新聞發言人介紹，廣州亞運會期間，將實行增加放假、公共交通免費等一系列惠民措施。根據規定， 除《亞運期間免費公共交通政策》明確免費享受公共交通服務的群體（亞運會亞殘運會身份注冊卡持有者、持證工作人員、賽會志愿者、開閉幕式及比賽門票持票觀眾）外，新增以下群體免費享受公共交通服務（見表1）， 11月6日晚上廣州市政府宣布取消亞運全民免費乘坐公共交通的措施，從11月8日0時起將全民免費改為發放現金交通補貼（見表2）。

二、政策問題建構理論概述

（一）政策問題的性質及特征

（1）政策問題的性質。政策源于問題，一項特定的公共政策出臺，就是為了解決某種特定的實際問題。拉斯韋爾“政策過程階段論”的“問題取向意識”也因此成為政策分析的基礎范式，國內公共政策學界受此影響，普遍接受“‘私人問題—→社會問題—→公共問題—→公共政策問題這樣逐級轉化的觀點。然而這種分析范式存在著一個重大的邏輯起點缺陷，即以參雜著諸多個人直覺和經驗判斷的既定事實為主體的社會問題，作為政策分析的邏輯起點，而不是以政策問題的科學界定為邏輯起點，結果是建立在虛假問題之上的決策，不僅不能夠取得預期的效果，反而適得其反。

威廉·N·鄧恩（William N.Dunn）引用拉塞爾·L·阿克奧夫的話言到：“要想成功地解決問題，就必須對真正的問題找到正確的方案。我們經歷的失敗常常更多的是因為解決了錯誤的問題，而不是我們為真正的問題找到了錯誤的解決方案?！?安德森在其《公共政策》一書中也提出，政策過程的功能活動劃分為以下五個范疇：問題的形成、政策的制定、政策的通過、政策的實施和政策的評價。 他們都強調了政策問題的界定對于解決問題的重要性，所謂的政策問題也就是“通過公共活動能得以實現的未實現的需要、價值或改進的機會?！?對此，鄧恩總結道：“有關一個問題的性質、范圍及其嚴重性的信息是通過構建問題這一政策分析程序得來定的。構建問題是分析人員在不同的利益相關者所持的相互分歧的意見中連續地、反復地探究問題的階段，毫無疑問，這是政策分析人員所完成的最重要的政策分析活動。對問題的構建是居于中心的指導系統或者定向機制，直接影響到后續的政策分析階段能否成功?！?所以，科學的政策分析其邏輯起點必須建立在政策問題的構建之上，問題構建在政策分析中具有優先性，這也是鄧恩對政策問題性質的界定。

（2）政策問題的特征。第一，政策問題具有相互依存。某一領域的政策問題經常影響到其他領域的問題；第二，政策問題的主觀性。產生問題的外部條件是被所選擇地確定、分類、解釋和評估的；第三，政策問題的人為性。只有當人類對改變某些問題情勢的希望做出判斷時，才可能產生政策問題。政策問題是主觀判斷的產物，同時也作為客觀社會條件的合法定義而為人們所接受；第四，政策問題的動態性。對一個特定問題有多種定義，就有多少種解決方法。 政策問題相互依存性、主觀性、人為性和動態性的特征使政策問題成為一個問題系統，其整體在質上大于部分之和，任何將其分解為獨立子集的做法都可能冒對錯誤問題提出正確方案的風險。

（二）政策問題構建中的假設分析方法

問題的構建是形成問題情勢的不同概念并加以測試的過程，它涉及四個相互關聯的階段：問題感知、問題搜索、問題界定、問題明確化。鄧恩認為假設分析方法是所有問題構建方法中最全面的一種，它是對各種沖突性假設進行創造性合成的一種技術方法（問題構建的階段見圖2）假設分析用來克服常規政策分析的四個主要局限，其有五個連續性的程序（具體見表3）

假設分析方法是針對政策問題本質進行合理爭論的重要工具，它既可以成為問題構建的小組參與者所用，也可為個別的分析人員與自己進行合理的爭議所用，這一問題構建方法可

三、免費公共交通政策夭折的問題建構

（一）免費公共交通的政策問題建構

以有效地解決政策分析中的“第三類錯誤（EⅢ）”。

（1）免費公共交通的政策的邏輯起點

根據政策問題建構理論，廣州市政府公布實施的免費公共交通政策是典型的“公共政策問題鏈”的傳統政策分析范式，其邏輯起點是一些日常的理解和常識，即亞運會是廣州城市史上的大事，以此為契機實施一些惠民項目可以為亞運營造全民齊心“辦亞運、享亞運”的良好氛圍，這些社會問題甚至是領導個人的聲譽和政績愿望驅使都可以歸納為廣州市政府進行免費公交政策的邏輯起點。顯然，問題都不是政策問題，無益于亞運期間交通惠民政策問題的解決。

（2）廣州亞運惠民交通政策的問題構建

廣州市政府30天免費公共交通政策的實施犯了霍華德·雷法（Howard Raiffa）所提到的“第三類錯誤”：即用正確的辦法解決了錯誤的問題。就廣州“免費公交”的政策而言，由于涉及的受益范圍較廣，所以決策者既要考慮公共財政的承受能力，也要正確評估市民現有的道德水平；既要分析上班族交通出行的剛性需求，也要充分估計“免費”之后人們“潛在”的出行需要；既要充分估計客流突然增長的情況和現有交通設施的承載能力，也要考慮政策實施對交通秩序、人們的生活習慣等方面是否會產生負面影響。所以，以既有社會事實為邏輯出發點，良好的惠民動機所做出的免費公交政策只能是導致“公地悲劇”。也就是說，“亞運期間，孤立的、聲勢浩大的免費公共交通惠民政策”不具可行性，不是正確的政策問題所在。而就是根據這種錯誤的問題，廣州市政府制定了完備、科學的具體解決實施方案（見表2），犯了“第三類錯誤”。

正確的問題構建首先應是政策分析者、決策者及相關利益群體感受到問題情勢，然后從問題情勢中抽出政策問題（見圖2），在具體的實踐操作中，對這一過程進行最好詮釋的就是廣州市政府應該組織政策問題專家、市交委等決策者、和相關利益群體如：公汽公司、地鐵公司、城市居民、流動人口、環保部門、安全生產部門等進行免費政策聽證會。通過這種形式進行亞運期間交通政策問題的感知，并抽出“以保持安全平穩的交通秩序為硬性先決、順勢配搭科學合理的惠民手段”這一正確的政策問題。

（二）基于問題構建中假設分析方法的反思

（1）免費政策的民意調查。一項惠民的舉措，卻釀成“公地悲劇”，其實與決策者在決策前沒有進行相關的假設分析，沒有認真聽取民意的程序有關。良好的動機需要構建正確的政策問題，然后提出科學的解決方案，免費乘坐公交地鐵，是涉及到巨大人口數量的日常出行的大事，政府在考慮免費的問題同時，更應當把考慮是否會影響出行便利和出行安全的問題作為首要問題，這個決策過程就需要一個假設分析的方法以進行政策問題構建。

（2）基于假設分析方法的亞運惠民交通問題構建

根據假設分析的五個連續程序，廣州市政府決策者首先要對交通惠民政策的利益相關者加以明確，這些利益相關者至少包括：廣州市交委的直屬和歸口管理的企業單位，如三大巴士公司、羊城通公司、出租車公司等，還應包括基層交通管理人員、市內常住市民、流動人口代表等。第二，向利益相關者提供原始的建議和解決方案，以使他們以各自最為熟悉的方案為基礎提出假設。第三，基于原始方案對提出的假設進行質疑，并提出反假設方案。第四，集中所有進行假設的方案，在集中后的方案的基礎上再次進行集中假設。最后，得出最好的解決方案。（具體流程圖見圖4）

廣州市政府采取了取消免費政策，改為向市民發放交通補貼的政策，可以理解為決策分析者重新進行了問題建構，得出了正確的問題：即“以保持安全平穩的交通秩序為硬性先決、順勢配搭科學合理的惠民手段”，在這一正確問題下，提出了公共交通收費，同時向市民發放現金補貼的解決方案。

四、結語

廣州亞運免費公共交通政策“好心辦了壞事”，免費政策的夭折啟示我們，“引導出行方式和惠及于民”出發點良好，但是公共交通是一項涉及范圍極廣的系統工程，政府部門只有良好的愿望并不夠，決策者既要做好“可行性論證”，也要做好“不可行性論證”，實現良好愿望和完美結果的統一。從公共政策分析的角度講就是要在提出解決辦法前，將正確的問題構建作為第一要務，以免“用正確的方法，解決了錯誤的問題”。

參考文獻

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[9]廣州市政府網站：http：//www.gz.gov.cn/

[10]廣州市交通委員會網站：http：//www.gzjt.gov.cn/

[12]南方日報網： http：//www.nfdaily.cn/

作者簡介：陳崛起，男，1989年7月生，湖北孝感人，華南師范大學政治與行政學院2012級中外政治制度研究生，研究方向：比 較公共行政。